完善重大建設項目推進機制——以杭州市為例

□ 文/王光軍

重大建設項目的實施和管理是一個動態的、漸進的過程，也是一個不斷完善的過程。杭州要進一步豐富推進機制的內涵，為其他地區推進重大項目建設提供更多有益的經驗重大建設項目是固定資產投資的“穩定劑“，是引領發展、拉動增長的重要引擎。在加快轉變經濟發展方式的進程中，通過大力推進一批關鍵領域的重大項目建設，以保持投資的適度增長，對驅動經濟社會發展具有重要作用。于是，如何構建一套行之有效的工作推進機制，成為順利實施重大建設項目、有力促進投資拉動經濟增長的重要內容。

杭州市的主要做法

完善推進政策，組建專門機構。“十一五”時期，杭州市制定了《關于推進新一輪“十大工程”建設的實施意見》，作為推進重大建設項目的綱要性文件。為加強項目建設和管理，先后出臺了《關于進一步加強重點建設項目管理的實施意見》、《杭州市固定資產投資及重點項目考核與獎勵實施辦法》等重要文件。成立了杭州市新一輪“十大工程”建設領導小組并下設辦公室，同時成立市重點、城建、工業和招商引資四個項目推進辦公室，協同推進全市重點項目建設。各職能部門和項目責任單位明確分工，密切配合，有效落實，形成了多渠道、全方位的重大建設項目推進合力。

健全多項制度，實行多級協調。圍繞項目推進中的困難和問題，建立了一套多層次的協調制度體系。一是市領導聯系項目制度。每年由市委、市政府確定一批項目作為市領導聯系的重大項目，市領導每季度進行現場檢查、指導，及時組織有關單位召開專題協調會，深入、具體地分析解決問題。二是三級協調制度。一級協調由項目責任單位負責，二級協調由市十大工程辦牽頭，三級協調由市政府或分管市領導牽頭，與各相關單位充分溝通，協調解決。三是定期推進制度。主要包括月度通報制度、月度協調聯系制度、季度分析督辦制度、年度考核評比制度等。

加強創新管理，推行動態監察。突出創新、動態導向，在監管、檢查、績效管理等環節，開展了一系列開拓性的工作。一是推進網絡監管。開通了“投資項目計劃申報”、“重點項目管理”、“重大項目稽察管理信息系統”等網絡系統，對項目建設全流程進行實時動態監督。二是實施聯合稽察。建立聯合稽察監管工作鏈，通過開展現場稽察等方式，實行項目所在地發改部門和項目主管部門經常性檢查，省、市發改委重點檢查的稽察監管工作模式，并配合市紀委、市監察局建立重大項目和重點任務效能監測制度。三是開展項目后評價。組織專業技術力量，對杭州市氣象科技中心等典型項目進行后評價，切實檢驗了政府投資項目的實際效益。

做好超前謀劃，有序推進實施。結合各類項目特點，由市十大工程辦牽頭，編制并實施項目計劃。第一步，確定名單。每年有關項目主管部門于9月底提出列入下一年度市重大建設項目的書面申請，由市發改委經征求意見后提出建議名單，報市政府批準執行。第二步，編制計劃。根據項目名單，市十大工程辦編制下達年度市重點建設實施項目形象進度計劃、重點預備項目前期工作計劃、新開工項目節點計劃。第三步，分工落實。各責任單位與市政府簽訂目標責任狀，明確責任單位的工作任務。第四步，實施計劃。通過“項目推進年”、“百日攻堅”、創建“陽光工程”等方式，大力推進重點項目。

突出重點領域，強化要素保障。堅持集約節約，確保有限資源的高效利用。一方面，積極落實用地指標。出臺了《關于加強新增建設用地項目計劃管理的若干意見》等政策文件，建立了市發改委、市規劃局、市國土資源局三部門聯席會議制度，科學編制項目年度用地計劃，并加強土地內部挖潛，切實保障重點項目按時落地、按時開工，使有限的土地指標發揮最大的效益。同時，多渠道籌措建設資金。在穩定財政投入的基礎上，搭建政銀企合作等融資對接平臺，積極吸引民間資本參與項目建設，并通過國債、企業債券、信托產品等形式融資，多方位解決項目的資金需求。

面臨的主要困難

重大建設項目的實施和管理是一個動態的、漸進的過程，也是一個不斷完善的過程。特別在當前外部環境復雜多變和內部要素制約趨緊的雙重影響下，推進重大建設項目也面臨著許多新問題、新要求。

一是宏觀調控政策趨緊。為促進經濟轉型升級、抑制通脹預期，我國貨幣政策由前幾年的適度寬松轉為穩健。信貸收縮和資金成本增加，導致部分固定資產投資項目建設資金緊張。從2010年4月開始，國家開始對房地產市場進行重拳調控，市場觀望情緒濃厚，開發商拿地的積極性受到抑制，由此使得一些依賴于土地出讓金收入的項目受到影響。

二是要素制約日益突出。盡管在土地切塊指標的安排利用上向重點項目作出了傾斜，但土地供需矛盾依然突出，土地瓶頸嚴重制約了重大項目的建設。政府投資項目對資金的高需求，與受宏觀經濟影響逐漸收窄的融資渠道之間的矛盾，日益成為制約重大項目建設的又一瓶頸。生態環保要求日益提高，節能減排約束性指標的壓力不斷加大，使得一批工業項目的推進受到影響。

三是前期工作難度較大。項目前期工作程序復雜、涉及環節多、規范性要求高，對規劃調整等行為也比較敏感，從而增加了前期報批的時間成本。對于一些跨區域項目，由于涉及到多個權益方、建設主體和地方利益，政策處理協調的難度比較大。此外，部分項目用地的征地拆遷難度加大，成為制約項目前期工作進度的另一個重要因素。

加快完善推進機制

通過不斷創新，充分調動各部門和責任單位的積極性，杭州市形成了推進重大建設項目的獨特個性。建議進一步豐富推進機制的內涵，為其他地區推進重大項目建設提供更多有益的經驗。

進一步加強組織領導保障。繼續推行市領導聯系重大項目制度，進一步明確落實各地、各部門在推進重大項目建設過程中的目標和責任。圍繞提升重大項目全過程跟蹤、管理、協調和推進能力，完善市重點工程建設領導小組和重點辦的職能設置，增加人員編制，落實好分工協調。優化重大項目服務平臺，進一步發揮現場走訪服務、三級協調體系、項目推進辦和相關職能部門的聯系會議等服務平臺的作用。

進一步理順項目管理體系。突出全面管理和重點管理，探索完善“A”類重點項目管理模式，明確“A”類重點項目篩選標準和程序，建立“A”類重點項目全過程動態跟蹤推進體系。進一步推進重大項目建設配套法規和制度建設，加快制定完善《政府投資項目后評價管理辦法》、《關于進一步加強重點建設項目管理的實施意見》、《關于進一步加強政府投資項目管理的若干意見》等規章制度，強化項目的依法循章管理。

進一步強化項目前期準備。完善項目規劃和計劃，對接國家戰略性新興產業規劃、浙江省海洋經濟示范區規劃、杭州市戰略性新興產業規劃等規劃，以引領全市經濟社會轉型發展為重點，科學合理確定重大項目。加強與國家和浙江省有關部門的對接和協調，認真做好國家級和省級重大項目的申報工作。加強項目前期研究，做好重大項目可行性研究、規劃許可、土地預審、環境影響評價、節能評估等前期工作，增強前期工作的主動性、項目建設工作的前瞻性和項目投資的科學性。

進一步加快項目推進步伐。積極開拓思路、創新方法，處理好依法依規和提高效率之間的關系，建立完善重大項目審批“綠色通道”，提高審批工作效率，加快審批工作進度。著力提高征地拆遷工作效率，切實做好群眾思想工作，做到“陽光”拆遷、公平拆遷，確保程序到位、補償合理、妥善安置。完善項目實施計劃，明確關鍵節點，開展形式多樣、效果顯著的項目推進活動，及時研究解決項目建設過程中遇到的各種困難和問題，加大協調服務力度，保障項目實施順利進行。

進一步破解項目要素制約。首先，加強用地保障。加快預備項目前期工作，盡早轉為實施項目，為爭取上級調劑使用指標做好充分準備；加強對已批未供、已供未用土地的清理整頓，盤活存量土地，拓展用地空間。同時，加強資金保障。完善政銀企合作平臺，加強與項目單位和金融機構的溝通聯系，做好項目貸款的落實工作；支持鼓勵符合條件的企業通過發行企業債券的形式籌措建設資金；積極推進重大項目招商工作，力爭大資金引進；降低社會投資準入門檻，充分利用財政、金融、工商、稅務等手段，鼓勵引導社會資金以BT、BOT等方式參與重大項目建設。

進一步完善監督考核機制。積極推行安全生產責任制，加大對重大項目現場施工管理的監督力度，落實工程質量和安全保障措施，加強現場檢測和危險源排查工作，做好突發事件和惡劣天氣下的各項預防措施和應急預案。進一步加強重大項目的監察和審計，及時開展重大建設項目稽查工作；進一步加強對政府投資項目投資的控制力度，嚴格審批工程變更和概算調整；逐步完善項目后評價制度，規范工程招投標市場。進一步加強目標責任制管理，量化各部門責任，完善考核指標，嚴格考核程序，加大獎罰力度，充分發揮目標考核的導向和激勵作用。