論裝備維修實行合同商保障的制度建設

管堯平

（裝備學院 院務部，北京101416）

隨著大量高新技術武器裝備陸續配發部隊，迫切需要地方保障力量以合同形式參與軍隊裝備的維修保障工作。認真研究裝備維修實行合同商保障對制度的要求，深刻認識在制度缺失的情況下可能帶來的風險，科學推進裝備維修合同商保障改革工作，對正確把握裝備維修合同商保障規律和有效推進合同商保障實踐具有重要意義。

1 制度要求

合同是法。從一般意義上說，合同是一種民事法律行為。合同以意思表示為要素，且按意思表示的內容具有法律效果［1］。在裝備維修領域實行合同商保障，把軍隊一部分非核心保障工作以合同形式承包給地方企業，所簽訂的合同本身也是法，是一種嚴肅的民事法律行為。

從人類文明史的角度看，合同法作為一種交易法，必然會伴隨交易的出現和發展而逐步產生和完善。古今中外，無論是在中國和外國，也不管是在任何領域，合同法所追求的基本原則應當是一致的，即包括法律地位平等原則、合同自由原則、公平原則、誠實信用原則、公序良俗原則、合同神圣和合同嚴守原則等。

由合同法所追求的原則所決定，裝備維修實行合同商保障，真正使軍隊同地方簽訂的合同能夠被實際遵守和執行，必須具備相應的制度環境。這里的制度既可以是指一個個具體的制度安排，即指某一特定類型活動和關系的行為準則，也可以是指一個社會中各種制度安排的總和。綜合來說制度就是人們在交換活動中和發生聯系時的行為準則，它是由生活在其中的人們共同選擇和決定的，反過來又規定著他們之間相互關系和行為的一整套規范體系。它既包括一些正式的制度，即由一定的組織和機構公開發布和實施的行為準則，如法律、協議、紀律、條例、政令、章程等，又包括一些非正式的制度，即那些人們在社會日常生活中約定俗成的共同恪守的行為規則，如習俗、傳統、道德、倫理、意識形態等［2］。

在實行裝備合同商保障的過程中，受到“裝備本身是廣義上的公共品”、“是非完全競爭市場的特殊商品”影響［3］，有關合同當事人很難真正做到法律地位平等，合同條款難以體現當事人雙方“合意”，要取得合同的實效，對于其他相關制度就提出了更高的要求［4］。一是合同本身的有效性。合同的有效性分為合同的形式有效性和內容有效性。合同的形式有效性是指合同當事人的權限、合同簽訂的程序等的合法性。合同內容的有效性，是合同的內容不能脫離它所運作于其中的社會現實，取決于合同的內容體現軍地雙方需要及社會價值觀的程度。二是合同實施主體的法律認知水平和法律意識。法律只有首先被有關主體所認知才有可能得以實施。裝備維修合同作為一種法律，其中有關主體對合同法律的價值認同、守法精神、忠于法律的堅定信念，是軍地雙方合同當事人自覺實施合同規定的深層次動力和有力保證。三是影響合同實施的政治制度。政治環境是直接影響裝備維修保障合同實效性的重要外在因素之一，不僅國家基本的政治制度、政治體制、民主發展的程度等，在很大程度上決定著合同的實效；而且公共權利的強制力和公信力也是實現對合同有效管理的基礎。四是有利于合同實施的經濟制度。在實施裝備維修合同所處的經濟環境條件中，國家的經濟制度、經濟管理體制、經濟發展水平等方面影響著合同的實效。市場經濟強調商品交換，維護經濟主體的地位平等、鼓勵自由公平的競爭，更需要運用法律手段調整經濟關系和經濟行為，合同規定自然會得到遵守和執行。五是先進裝備文化傳統。一個國家的歷史裝備文化傳統會影響法律的實施主體履行裝備維修合同法律意識，制約著他們對合同的價值認同、法律信念、法律信仰等積極觀念的確立，從而影響合同的實效。尤其是在法制還不夠健全的國家，更需要用先進的裝備文化，引導人們牢固樹立為國家安全和統一做出貢獻的思想意識，高度重視軍事裝備在軍事活動中的重要地位作用，自覺踐行軍事裝備活動中高尚的倫理道德。

2 制度缺失可能帶來的風險

裝備維修活動的特殊性，決定了軍隊和地方承修企業簽訂的合同是一種非典型合同，實質上是一種以行政主體為一方當事人的行政契約。而行政契約與民事典型合同的根本差別正在于，行政契約中當事人之間形成的法律關系是行政上的權利和義務關系，必然以公共利益為優先考量，通過行政法來調整，以行政救濟來解決涉訟問題。從而導致裝備維修壟斷性行業缺少能夠有效刺激組織提高服務水平和質量的競爭，在一定意義上削弱了這些部門提高效率和服務質量的內在動力，履行契約的積極性難以提高。

尤其突出的是，在由計劃經濟向市場經濟轉型的國家中，一方面，裝備維修事宜高度的政治性和公共產品性以及高風險性和需求波動性，決定了裝備維修如同一般裝備采購活動一樣，更多的還是一種政府行政行為，所體現的是國家權利對裝備維修的支配、控制和影響的能力。另一方面，為適應裝備發展的需要，從提高裝備維修能力和效益的角度出發，也希望通過不斷改革，使裝備維修逐步走上由市場配置資源的道路，并企圖以合同的形式實現這一目標。以上2種作用同時存在，其后果是行政控制對企業積極性的負面影響并沒有真正消除，同時又使政府部門容易過度相信“合同”，把“合同商保障”當成是解決裝備維修一切問題的靈丹妙藥。

事實上，在計劃經濟向市場經濟轉變的國家，影響裝備維修合同實效的制度缺陷在短期內難以消除，尤其表現在以下幾方面：一是涉及裝備維修合同的立法還沒有完成，軍方（各個層級）單方面發布的有關裝備維修合同的規章缺乏權威性；二是裝備維修合同本身具有不合理性，軍工企業集團和軍方簽訂的合同，往往不是雙方合意，而是一種行政行為，尤其是軍工集團并不完全代表廠家的意思，使得合同履行遇到諸多困難；三是合同實施主體的法律認知水平和法律意識淡薄，對合同法律的價值認同、守法精神、忠于法律的堅定信念存在較大差距；四是公共權利對合同實施的干擾還比較大，公共權利的強制力、公信力受到挑戰和懷疑；五是受傳統的國防工業管理體制影響，國有軍工企業的人財物、產供銷均由政府部門控制，企業沒有經營自主權，缺乏活力；六是在市場經濟條件下，國家至上、國防第一的觀念受到沖擊，犧牲奉獻精神缺乏，過度追求經濟效益的思想意識嚴重存在。

在裝備維修實行合同商保障存在嚴重制度缺陷的情況下，一味強調“合同商保障”，可能會給提高裝備維修保障能力帶來較大風險。短期內會直接造成裝備維修任務不能按時完成，長期則容易導致軍隊自身的維修保障能力嚴重削弱，最終使得依靠合同商保障提高裝備維修保障能力的目標難以實現。

3 推進裝備維修合同商保障

搞好裝備維修合同商保障的制度設計，建立有利于提高合同實效性的制度體系，才能確保裝備維修實行合同商保障工作的順利推進。

首先，高度重視相關制度對裝備維修實行合同商保障的制約。裝備維修是軍隊戰斗力生成和保持的重要組成部分，是涉及軍隊能否有效履行國家賦予軍隊使命任務的重大問題。裝備維修的根本目的是保持、恢復和改善裝備的技術狀態。無論地方承修單位和軍隊相關部門，都必須把提高軍隊裝備維修保障能力作為最根本著眼點。同時又要看到，裝備維修模式的轉變，是一個較長的歷史過程，需要一系列與之相配套的制度支撐。相對于合同商保障來說，不僅依賴于國家政治制度、政治體制、民主發展的程度；依賴于國家的經濟制度、經濟管理體制、經濟發展水平；依賴于有關合同商保障法律、協議、紀錄、條例、政令、章程的制定；也依賴于整個民族尤其是國防工業中是否形成與合同商保障相適應的文化傳統，包括價值觀念、思維方式、倫理道德等。

其次，加快完善相關法規制度。法規制度作為規定人們之間權利和義務的規范，對于指引人的行為、調整社會關系具有重要作用。對于合同商保障來說，由于涉及國家的安全和軍隊建設，更需要制定系統的法規制度加以保證。尤其是相對于經濟不夠發達、各種改革還在持續進行中、相應的文化傳統還沒有建立的國家來說，建立相應法規制度就更加重要。根據實踐需要，應重點制定的法規制度包括：《關于裝備維修保障企業資格認證的規定》《裝備維修器材設備保障規定》《地方實施技術支援的程序、內容與方法》《重大任務專項裝備保障規定》《裝備承研單位培訓裝備維修保障人員的規定》《裝備維修定價審價規則》《軍民一體化保障糾紛的調解與仲裁》《裝備維修保障和售后服務的合同管理規定》《售后服務計價體系及辦法》《裝備維修保障技術服務標準體系》《裝備承研承制方全壽命周期全系統保障的規定》《質保期內外軍隊和地方在裝備維修中的相關職責規定》《停產裝備維修配件保障的相關規定》《新型裝備維修生產線配套建設的規定》《加強裝備承研承制單位靠前、機動維修保障力量建設的規定》等。

第三，大力培育相關企業的先進裝備維修文化。國家必須站在有效提高軍隊裝備維修保障能力的高度，大力培育相關企業的先進裝備文化。相關企業要樹立為國防事業和軍隊建設事業做貢獻的精神境界，把不斷提高裝備維修能力作為企業的最高價值追求；要樹立質量第一的思想觀念，以高度負責的精神確保裝備的維修質量；要樹立誠信的思想理念，把認真履行合同作為企業追求的基本道德準則；要樹立見利思義的價值觀念，始終堅持經濟利益服從國家利益的義利觀。為培育企業先進裝備維修文化，國家要組織開展企業的相關文化建設，不斷加大監管力度；軍隊要把企業是否具有先進的裝備維修文化作為資格認證的重要指標，確保進入裝備維修領域的企業能夠完成相關維修任務［5］。

最后，要適應相關制度發展情況逐步推進合同商保障。受國家經濟、政治、科技和傳統文化的影響，適應裝備維修合同商保障的制度建設也需要一個過程。要使裝備維修合同商保障取得實效，必然要求保障模式改革工作本身適應這個過程。國家、軍隊和地方相關部門，應根據國家經濟、政治、科技和文化建設的實際情況，科學確定裝備維修實行合同商保障改革的階段性任務和最終目標，推進裝備維修合同商保障工作的全面協調可持續發展。

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［1］韓世遠.合同法總論［M］.北京：法律出版社，2009：2.

［2］諾斯.經濟史中的結構和變遷［M］.上海：三聯書店，1991：226.

［3］李鳴，毛景立.裝備采購理論與實踐［M］.北京：國防工業出版社，2003：16－18.

［4］韓世遠.合同法總論［M］.北京：法律出版社，2009：5.

［5］萬功民.軍事文化學概論［M］.北京：國防大學出版社，2009：244－265.