“看得見(jiàn)的憲政”：理解中國(guó)憲法的財(cái)政權(quán)力配置視角

歐樹(shù)軍

一、 中國(guó)憲法研究的“視覺(jué)偏差”

政府行政權(quán)與法院審判權(quán)兩分是憲政乃至法學(xué)研究的基本分類(lèi)，[注]Charles Howard McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern, Cornell University Press, 1947, pp. 123-146.由此生發(fā)出下述歷史連續(xù)性不斷被拉長(zhǎng)的假設(shè)：政府與法院各司其職，政府行政權(quán)力受到法院司法權(quán)力的約束，政府就不再是萬(wàn)能、全能的強(qiáng)力機(jī)器，而成為守夜人般的限權(quán)政府，此時(shí)就既“有憲法又有憲政”，憲法能否司法化及其程度、政府及其官員成為被告的頻率而非概率就成為憲法實(shí)踐能否看得見(jiàn)的重要尺度。反之，政府權(quán)力不受法院約束，政府卻反過(guò)來(lái)干預(yù)法院的審判權(quán)，對(duì)行政、政治之外的社會(huì)領(lǐng)域也極盡支配控制之能事，不僅司法權(quán)力行政化了，而且政府本身成了一部利維坦般的冷酷機(jī)器，此時(shí)就即便“有憲法也沒(méi)有憲政”，更談不上看得見(jiàn)的憲法實(shí)踐了。

按照這種兩分法及其假設(shè)，中國(guó)憲法就很容易被理解為只是一部成文憲法，而且是被束之高閣、敬而遠(yuǎn)之的一紙空文，因?yàn)樗瓷先](méi)有被法院適用過(guò)。進(jìn)而，中國(guó)憲政就很不容易理解，即便是中國(guó)到底有幾部憲法，也會(huì)成為一個(gè)疑問(wèn)。當(dāng)成文憲法的剛性到底有多強(qiáng)不再被視為一個(gè)有必要在比較研究基礎(chǔ)回答的經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題時(shí)，[注]修改的難度、修改的頻率，程序復(fù)雜并不意味著剛性強(qiáng)，修改頻繁也并不就直接等于剛性弱。在這個(gè)問(wèn)題上，有必要“有一分證據(jù)說(shuō)一分話”?！皯椪谥袊?guó)曾經(jīng)存在過(guò)嗎”也就成為直覺(jué)所能提出的第一甚至唯一疑問(wèn)，也就更加看不見(jiàn)支撐新中國(guó)六十年來(lái)政治運(yùn)作的實(shí)際規(guī)則。

然而，僅僅賦予憲政以語(yǔ)詞上的神圣性，只會(huì)增強(qiáng)中國(guó)“有憲法無(wú)憲政”之類(lèi)批判的正當(dāng)性，卻無(wú)助于縮短目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間的距離?！傲夹赃`憲”并不見(jiàn)得就必然與“理想的憲政狀態(tài)”背道而馳，制定與修訂一部憲法也并不意味著馬上就實(shí)現(xiàn)了憲政狀態(tài)。同樣，所謂現(xiàn)實(shí)世界中“真實(shí)的憲政”，與其說(shuō)它是一種一勞永逸的靜態(tài)理想狀態(tài)，不如說(shuō)它是無(wú)限接近某種理想狀態(tài)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這話聽(tīng)起來(lái)很耳熟，像是搗糨糊、和稀泥，但可能更接近現(xiàn)實(shí)世界中的憲政狀態(tài)。與之相反，越是論證中國(guó)存在憲政的貧困，就越可能導(dǎo)向一個(gè)遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)世界的憲政烏托邦。

目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間的巨大鴻溝，折射出中國(guó)憲法研究在類(lèi)型學(xué)和理論假設(shè)上存在著幾個(gè)絕非無(wú)關(guān)緊要的“視覺(jué)偏差”。首先，將法院與政府割裂開(kāi)來(lái)，將治理權(quán)與審判權(quán)對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為二者之間存在此消彼長(zhǎng)、你死我活的零和博弈關(guān)系。其次，在權(quán)力的分工與權(quán)力的行使之間的關(guān)系方面，認(rèn)為權(quán)力的制約優(yōu)先于權(quán)力的分工，外部制約優(yōu)先于內(nèi)部制約，沒(méi)有外部制約就沒(méi)有內(nèi)部制約；或者，沒(méi)有外部制約，內(nèi)部制約很難真正發(fā)揮作用，內(nèi)部制約往好的方面說(shuō)作用不大，往壞的方面說(shuō)完全不起作用。最后，認(rèn)為憲法、憲政只是個(gè)法律問(wèn)題，只涉及司法部門(mén)的權(quán)力行使，只有法官審判才是在實(shí)施憲法，與行政部門(mén)、行政官員沒(méi)有什么關(guān)系，即便有關(guān)系，他們?cè)诮^大多數(shù)情況下也是破壞者。

這種視覺(jué)偏差讓我們提出了三個(gè)問(wèn)題：第一，政府與法院、治理權(quán)與審判權(quán)是截然二分還是彼此關(guān)聯(lián)？第二，再往前推一步，權(quán)力的實(shí)際行使(比如分工、合作)與權(quán)力的制約誰(shuí)更優(yōu)先？進(jìn)而，外部制約與內(nèi)部制約何者優(yōu)先、何者有效？第三，憲法、憲政是法律問(wèn)題還是政治問(wèn)題？如果憲法不僅僅是文本的法，不僅僅是個(gè)法律問(wèn)題，更是政治問(wèn)題，那么“真正的憲法”、“活著的憲法”是否應(yīng)該擴(kuò)寬探尋的范圍，到政治世界中找尋？

事實(shí)上，在現(xiàn)實(shí)政治與法律世界中，法律與政治存在難分難舍的關(guān)聯(lián)。憲政不僅僅是個(gè)法律問(wèn)題，不僅僅關(guān)乎司法部門(mén)、司法權(quán)力，不僅是憲法有什么內(nèi)容、授予誰(shuí)什么權(quán)力、限制誰(shuí)的什么權(quán)力、保障誰(shuí)的什么權(quán)利；憲政還是個(gè)政治問(wèn)題，關(guān)乎憲法由誰(shuí)以及如何制定、由誰(shuí)以及如何實(shí)施、不同的權(quán)力如何配置及運(yùn)行、追求什么樣的政治目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，憲法之所以被稱(chēng)為“母法”、“根本大法”，正是因?yàn)閼椃ㄊ恰罢沃械膽椃ā?，是現(xiàn)實(shí)政治世界中的憲法，這種憲法不見(jiàn)得成文，但并非完全看不清。

因此，只有糾正上述“視覺(jué)偏差”，才能看見(jiàn)原來(lái)看不見(jiàn)的憲政。具體來(lái)說(shuō)，只有超越“成文憲法”，看到“不成文憲法”；超越“無(wú)憲法典的不成文憲法”，看到“有憲法典的不成文憲法”；超越“法院憲法”，看到“政治憲法”。[注]強(qiáng)世功：“中國(guó)憲法中的不成文憲法：理解中國(guó)憲法的新視角”，《開(kāi)放時(shí)代》2009年第2期。進(jìn)而，只有超越上述規(guī)范憲法意義上的修憲、司法化和注釋觀等靜態(tài)憲政觀，融合“政治憲法學(xué)、憲法社會(huì)學(xué)、規(guī)范憲法學(xué)”等不同視角，[注]韓秀義：“中國(guó)憲法實(shí)施的三個(gè)面向：在政治憲法學(xué)、憲法社會(huì)學(xué)與規(guī)范憲法學(xué)之間”，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第4期。才能還原憲政作為一種政治制度的復(fù)雜性，看到動(dòng)態(tài)的憲政過(guò)程，看見(jiàn)“看不見(jiàn)的憲法”、[注](美)勞倫斯·卻伯：《看不見(jiàn)的憲法》，田雷譯，法律出版社2011年版，頁(yè)25-55?！半[秘的憲法”甚至“真正的憲法”。

換言之，也許只有理解了“憲法在政治中”，理解了“政治中的憲法”，才能“看得見(jiàn)憲政”，才能發(fā)現(xiàn)真實(shí)的憲政，發(fā)現(xiàn)鮮活的憲政運(yùn)動(dòng)，進(jìn)而確定我們?cè)跓o(wú)限接近某個(gè)理想狀態(tài)的憲政運(yùn)動(dòng)中走到了哪一步，以及未來(lái)的努力方向。在憲政體制所圈禁的國(guó)家航船中，掌舵與劃槳當(dāng)然都很重要，但掌舵可能更重要。細(xì)節(jié)很重要，在航行過(guò)程中適應(yīng)環(huán)境變化調(diào)整方向、速度也很重要，但如果沒(méi)有舵手，這一切都不可能。學(xué)術(shù)思考的首要任務(wù)在于將看似簡(jiǎn)單的問(wèn)題復(fù)雜化，還原理論問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)世界中的多樣性，這就需要將思考盡可能地往前推，思考某個(gè)理論體系的基本假設(shè)是否合理，是否成立，是否適用。要想解決疑難雜癥的恰當(dāng)處方，最好是努力去探究問(wèn)題的本源。

說(shuō)到底，認(rèn)為憲政是某種美好的理想狀態(tài)的代名詞，有了它就有了一切，這種“道德憲政觀”在思維上非常意識(shí)形態(tài)化，在學(xué)術(shù)上也是相當(dāng)輕率之識(shí)。實(shí)際上，憲政只是需要每個(gè)政治共同體千辛萬(wàn)苦、歷盡磨難去努力接近某種理想狀態(tài)的過(guò)程。沒(méi)有哪個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)是憲政狀態(tài)的終結(jié)，因?yàn)闆](méi)有哪個(gè)點(diǎn)是穩(wěn)定的，正如沒(méi)有哪一邁向目標(biāo)的步伐不需要繼續(xù)向前走。換句話說(shuō)，憲政是個(gè)度的問(wèn)題，沒(méi)有百分之百十成足金的憲政，而只有處于某種比例、水平、程度的憲政，我們既不能輕易判斷說(shuō)成文憲法比不成文憲法更“憲政”，也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為保守司法比能動(dòng)司法更“憲政”，當(dāng)然更不能草率認(rèn)定聯(lián)邦制比單一制更“憲政”，這種憲政觀有助于我們更加平心靜氣地去發(fā)現(xiàn)客觀存在的憲法實(shí)踐。憲政是個(gè)客觀的存在，它就在那里，等著我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)。至于看不看得見(jiàn)、能夠發(fā)現(xiàn)多少，則取決于觀察者所使用的分析工具和觀察視角、理論勇氣以及學(xué)術(shù)的自主性。

現(xiàn)在，讓我們先來(lái)做些界定，作為發(fā)現(xiàn)中國(guó)憲法實(shí)踐和中國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)旅程的起點(diǎn)?！皯椃ㄔ谡沃小焙汀八痉ㄔ谡沃小薄ⅰ胺ㄔ涸谡沃小币粯?，目的不是追求某種修辭效果，而是希望回到整全的結(jié)構(gòu)視角，還原憲法在現(xiàn)實(shí)政治世界中的復(fù)雜性。首先，司法權(quán)與行政權(quán)、立法權(quán)一樣，都是治理權(quán)的一部分；司法部門(mén)與行政部門(mén)、立法部門(mén)一樣，分屬政府的三個(gè)最基本分支；[注](美)小盧卡斯·A. 鮑威：《沃倫法院與美國(guó)政治》，歐樹(shù)軍譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版。它們實(shí)際上遵循的都是官僚制的運(yùn)行原則。

這就涉及第二個(gè)問(wèn)題，即不同權(quán)力的制約、平衡是非常重要的憲政問(wèn)題，但可能是第二順位的事情。就自然的排列次序而言，權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行及其機(jī)制才是第一順位的事情。就此而言，權(quán)力運(yùn)行的首要問(wèn)題在于政治分工，在于人事、職能的分離抑或混同。不同的分工、合作方式?jīng)Q定了民主制、寡頭制和貴族制在整個(gè)憲政體制當(dāng)中的比例或者說(shuō)比重。不同權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行影響憲政效果。因此，在邏輯上，各項(xiàng)政治權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行優(yōu)先于政治權(quán)力的制約、平衡。也就是說(shuō)，不同的政治權(quán)力在現(xiàn)實(shí)世界中如何運(yùn)行、如何發(fā)揮作用，實(shí)際上決定了不同政治權(quán)力如何制約、平衡及其效果。

這也就決定了憲法、憲政不僅是法律問(wèn)題，更是政治問(wèn)題。事實(shí)上，憲法首先是一個(gè)政治共同體內(nèi)部配置政治權(quán)力及其運(yùn)行機(jī)制的政治制度，“憲法在政治中”，所謂憲政首先是作為政治的憲法，真正的憲政要從政治世界當(dāng)中找尋，中國(guó)的憲政體制和憲政秩序建構(gòu)當(dāng)然也不例外。

那么，究竟什么才是看得見(jiàn)的憲法實(shí)踐，什么樣的憲法實(shí)踐最容易看得見(jiàn)？現(xiàn)實(shí)地看，各種政治權(quán)力及其共同的運(yùn)行規(guī)則都是憲法問(wèn)題，如果按照重要性區(qū)分，權(quán)力的政治分工及其實(shí)際運(yùn)行是第一順位問(wèn)題，權(quán)力的制約、平衡是第二順位問(wèn)題，都在不同程度上構(gòu)成憲政議題，而第一順位的問(wèn)題可能對(duì)于我們理解憲法問(wèn)題更為重要。因此，本文將主要從第一順位的角度來(lái)開(kāi)始討論，從財(cái)政權(quán)力的配置入手發(fā)現(xiàn)“看得見(jiàn)的憲法實(shí)踐”。

二、 大轉(zhuǎn)型：分稅制，1994

財(cái)政資源是任何政治共同體生存的血脈，財(cái)政權(quán)力是最不可或缺的一項(xiàng)政治權(quán)力，財(cái)政權(quán)力的配置則堪稱(chēng)所有政治體制大廈的根基。由于幾乎所有政治權(quán)力的運(yùn)行都離不開(kāi)財(cái)政資源，財(cái)政權(quán)力的配置也可以說(shuō)是最重要的憲法問(wèn)題。分稅制財(cái)政權(quán)力配置機(jī)制在中國(guó)的建立絕非權(quán)宜之計(jì)，在共和國(guó)后三十多年至今的改革年代里，在“八二憲法”的時(shí)代里，很少有什么體制對(duì)于中國(guó)的政治權(quán)力運(yùn)作和憲法實(shí)踐有如此決定性的影響，而且必將穿透即將到來(lái)的新時(shí)代，它的確值得每個(gè)關(guān)心中國(guó)事務(wù)的財(cái)政學(xué)者、社會(huì)學(xué)者、政治學(xué)者和法學(xué)者注意。

1994年的分稅制改革，前所未有地重新配置了共和國(guó)的財(cái)政權(quán)力，可以說(shuō)是中國(guó)憲法實(shí)踐的一次影響深遠(yuǎn)的重大轉(zhuǎn)型。今天，所有對(duì)于分稅制的批評(píng)，如果不關(guān)注分稅制想要解決什么問(wèn)題，最終導(dǎo)向的解決方案都很可能會(huì)帶來(lái)更大的問(wèn)題。如此一來(lái)，就可能重新回到那個(gè)中央和地方關(guān)系的經(jīng)典怪圈：“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就放，一放又亂”，這個(gè)怪圈彌散在中央和地方關(guān)系的所有分支場(chǎng)域，幾乎所有針對(duì)中央和地方關(guān)系的混亂狀態(tài)的批判都可以從各自的方向上回到這個(gè)原點(diǎn)。它就像一個(gè)黑洞，無(wú)情地吞噬著任何試圖理順中央和地方關(guān)系的努力。

分稅制試圖盡可能遠(yuǎn)離這片黑域，并且在相當(dāng)大程度上取得了成功，從而成為發(fā)現(xiàn)中國(guó)憲法實(shí)踐的一個(gè)非常理想的分析標(biāo)本。21世紀(jì)的第一個(gè)十年以來(lái)，作為整體上拒絕承認(rèn)中國(guó)有所謂憲政的一部分，人們或明或暗地拒絕承認(rèn)分稅制是中國(guó)憲政體制的一部分，人們更多地將分稅制作為土地財(cái)政、群體性事件、企業(yè)與個(gè)人“稅負(fù)高”等諸多問(wèn)題的“禍端”，中央和地方關(guān)系似乎又再次回到了那個(gè)惡性治亂循環(huán)的黑洞。但是，我們無(wú)法想象一個(gè)憲政體制可以不涉及財(cái)政權(quán)力的配置，而分稅制實(shí)質(zhì)上就是財(cái)政權(quán)力的一種配置機(jī)制。分稅制的建立恰恰也是為了解決惡性的治亂循環(huán)困境，它意味著對(duì)傳統(tǒng)行政權(quán)力架構(gòu)的整體性重構(gòu)。在強(qiáng)地方、弱中央局面最嚴(yán)重的時(shí)期，也就是在1978-1993年間，中國(guó)岌岌可危的行政權(quán)力的過(guò)度垂直分權(quán)趨勢(shì)由于分稅制而得到遏制。

毫不夸張地說(shuō)，分稅制是“八二憲法”時(shí)代開(kāi)啟的影響最為深遠(yuǎn)的一次財(cái)政權(quán)力重新配置，而且是在1978年改革戰(zhàn)車(chē)啟動(dòng)之后，當(dāng)中央政府意識(shí)到財(cái)政權(quán)力的配置失衡不僅僅意味著垂直分權(quán)失控，同時(shí)也意味著整個(gè)國(guó)家很可能陷入分離、分裂的可怕悲劇之際，承前啟后的這一步才邁了出來(lái)。盡管財(cái)政聯(lián)邦制是以不成文憲法的方式建立起來(lái)的，但最終它證明自己可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、公共投資權(quán)、財(cái)政權(quán)力、人事權(quán)力的下放給國(guó)家?guī)?lái)前所未有的地方活力。[注]從“下管兩級(jí)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋鹿芤患?jí)”意味著人事權(quán)力的下放。

然而，也正是在此時(shí)，關(guān)鍵的問(wèn)題出現(xiàn)了。財(cái)政聯(lián)邦制在刺激地方活力的同時(shí)，也在破壞著中央權(quán)威。在人、財(cái)、事三方面，中央權(quán)威都受到了前所未有的挑戰(zhàn)，財(cái)權(quán)的挑戰(zhàn)最為致命，國(guó)庫(kù)空虛，中央政府任何試圖發(fā)揮調(diào)控、控制、制約、監(jiān)督作用的努力都成了無(wú)源之水、無(wú)根之木。必須引入新的財(cái)政權(quán)力配置體制、機(jī)制以及配套的法律、法規(guī)，讓中央權(quán)威重新獲得保障。對(duì)于一個(gè)人口眾多、地區(qū)發(fā)展極不平衡的大國(guó)而言，這種防范措施必須切中中央和地方關(guān)系的治亂循環(huán)的病根命脈。分稅制、各種稅法(尤其是增值稅法、個(gè)人所得稅法)、預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法(待出臺(tái))等法律、法規(guī)，在整體上需要既劃定地方分權(quán)的底線，同時(shí)也劃定中央集權(quán)的范圍。

從財(cái)政權(quán)力配置的上述演化來(lái)看，1994年分稅制、預(yù)算法的出現(xiàn)具有憲政意義上的戰(zhàn)略地位。在整個(gè)憲政體制下的權(quán)力分工框架中，三個(gè)政府分支之間的水平分權(quán)以及中央和地方政府之間的垂直分權(quán)同樣重要。如果非得說(shuō)誰(shuí)比誰(shuí)更重要的話，財(cái)政權(quán)力配置在其中又是重中之重，具有極大的優(yōu)先性。

只有從財(cái)政權(quán)力配置角度，我們才可以理解為什么“兩個(gè)比重”的升降會(huì)成為分稅制的重要尺度，才可以理解為什么“存量不動(dòng)、增量調(diào)整”會(huì)成為分稅制的一項(xiàng)基本原則。[注]姜維壯、梅陽(yáng)等：《中國(guó)分稅制的決策與實(shí)踐》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版。但是，分稅制開(kāi)啟的財(cái)政權(quán)力配置不僅僅是個(gè)財(cái)政資金加減乘除的算術(shù)問(wèn)題，它還有自己更復(fù)雜的面向：收入、支出、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算、決算、審計(jì)這些基本環(huán)節(jié)，機(jī)構(gòu)、分工及其平衡這些主體因素，以及政府層級(jí)調(diào)整、社會(huì)保障體系這些配套改革，我們可以將其總結(jié)為七個(gè)方面，每個(gè)方面都從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了財(cái)政權(quán)力配置的“憲政性”。

第一個(gè)方面指向中央和地方在事權(quán)上的縱向分權(quán)，即以事權(quán)定支出，在劃分事權(quán)基礎(chǔ)上劃分中央和地方的財(cái)政支出范圍。中央財(cái)政承擔(dān)國(guó)家安全、外交、中央國(guó)家機(jī)關(guān)和行政部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)以及其他全國(guó)性宏觀調(diào)控和中央直接管理事務(wù)所需；地方主要承擔(dān)地方各級(jí)行政部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需。無(wú)論單一制國(guó)家，還是聯(lián)邦制國(guó)家，通行的做法是在憲法中明確這一縱向分權(quán)。

第二個(gè)方面指向財(cái)政收入權(quán)的劃分，即以稅種定收入，分中央稅、地方稅和共享稅三大類(lèi)，固定中央和地方收入范圍。增值稅(中央、地方共享比例分別為75%：25%)、資源稅(海洋石油資源收入歸中央，其他資源收入歸地方)和證券交易稅(中央、地方各享一半)為共享稅。從2002年開(kāi)始，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由地方稅變?yōu)橹醒牒偷胤焦蚕矶惙N，這極大地影響了地方政府與企業(yè)的關(guān)系，不但保證中央財(cái)政收入隨地方財(cái)政收入增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，還使財(cái)政收入在GDP中的比重隨地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高。[注]周飛舟：“分稅制十年”，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第6期。這實(shí)現(xiàn)了王紹光和胡鞍鋼所建議的統(tǒng)一稅制和開(kāi)征個(gè)人所得稅等措施，統(tǒng)一稅率則遲至2008年才真正落實(shí)。

第三個(gè)方面指向機(jī)構(gòu)設(shè)置，即分設(shè)中央、地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，國(guó)稅、地稅分別征管。三級(jí)財(cái)政征收(中央、省區(qū)、縣市)，四級(jí)財(cái)政使用(中央、省區(qū)、縣市、區(qū)鄉(xiāng))。國(guó)稅為全國(guó)統(tǒng)一稅，省區(qū)無(wú)權(quán)改變或減免；地方稅為省區(qū)統(tǒng)一稅，縣市無(wú)權(quán)改變。國(guó)稅征收中央固定收入和共享收入，地稅征收地方固定收入。分設(shè)機(jī)構(gòu)不完全是稅收權(quán)的中央集權(quán)，但向上集中成為一項(xiàng)基本原則，保障了中央的收入來(lái)源及其至高無(wú)上的法律優(yōu)越地位。如果事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，則的確會(huì)出現(xiàn)“稅權(quán)逐級(jí)上收，事權(quán)逐級(jí)下放”的局面。

第四個(gè)方面指向財(cái)政權(quán)力的平衡，即實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。稅收返還以1993年為基數(shù)，按實(shí)施分稅制后地方凈上劃中央的數(shù)額(增值稅加消費(fèi)稅的75%減中央下劃收入)，確定中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)。從1994年起，每年遞增返還，按各地區(qū)當(dāng)年上劃收入增長(zhǎng)率1：0.3系數(shù)確定遞增率。從1995年起，實(shí)行“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”，中央財(cái)政從收入增量中拿出部分資金，選取對(duì)地方財(cái)政收支影響較為直接的客觀因素與政策因素，并考慮各地的收入努力程度，確定轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額，重點(diǎn)用于解決地方財(cái)政運(yùn)行中的主要矛盾與突出問(wèn)題，并適度向民族地區(qū)傾斜。

稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度旨在調(diào)節(jié)地區(qū)間的財(cái)力分配，一方面既要保證發(fā)達(dá)地區(qū)組織稅收的積極性，另一方面則要將部分收入轉(zhuǎn)移到不發(fā)達(dá)地區(qū)去，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的地區(qū)均等化目標(biāo)。1996年和1997年又進(jìn)一步改造過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，完善激勵(lì)機(jī)制，改進(jìn)政策性轉(zhuǎn)移支付，以標(biāo)準(zhǔn)收入替代財(cái)力因素并擴(kuò)大其計(jì)算范圍，盡可能向經(jīng)濟(jì)稅基×平均有效稅率的規(guī)范做法靠攏。[注]姜永華：“建立適合中國(guó)國(guó)情的分稅制財(cái)政體制”，載胡鞍鋼、王紹光編：《政府與市場(chǎng)》，中國(guó)計(jì)劃出版社2000年版，頁(yè)349-376。盡管稅收返還和轉(zhuǎn)移支付指向不同，分別針對(duì)富裕地區(qū)和貧困地區(qū)，但實(shí)質(zhì)上都確立了一項(xiàng)基本的財(cái)政權(quán)力配置原則，即“先取后予”，先收上來(lái)再返回去，這樣做最大的政治收益就是確保中央權(quán)威。所謂中央權(quán)威，事實(shí)上也具體體現(xiàn)在人、財(cái)、事上。沒(méi)有財(cái)政資源，中央就沒(méi)有能力防范地方尤其是民族地區(qū)的分離傾向，也就無(wú)法維系國(guó)家統(tǒng)一。

第五個(gè)方面指向過(guò)渡期配套措施。主要內(nèi)容包括保留并適當(dāng)調(diào)整原體制上的解決和補(bǔ)助辦法，采取過(guò)渡措施解決減免稅和開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠問(wèn)題，核定各地區(qū)的資金調(diào)度比例，保證地方正常開(kāi)支，下達(dá)兩稅增長(zhǎng)目標(biāo)確保完成國(guó)家預(yù)算任務(wù)。

第六個(gè)方面指向社會(huì)保障計(jì)劃。包括失業(yè)保險(xiǎn)金、職工退休金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、工傷保險(xiǎn)費(fèi)等強(qiáng)制保險(xiǎn)，以及其他非強(qiáng)制社會(huì)保險(xiǎn)。這些保障計(jì)劃與分稅制存在緊密的關(guān)聯(lián)。

第七個(gè)方面指向徹底清理預(yù)算外資金，該留給企業(yè)的就讓企業(yè)名正言順地?fù)碛惺褂脵?quán)，該劃歸預(yù)算的劃入預(yù)算內(nèi)，盡快結(jié)束兩種預(yù)算并存的混亂局面。1996年中央政府才開(kāi)始采取措施，全面清理預(yù)算外資金。

上述七個(gè)方面充分說(shuō)明了分稅制作為財(cái)政權(quán)力的徹底重構(gòu)機(jī)制的憲政意義。分稅制不僅僅是一種稅收制度，也是一種財(cái)政制度，更被視為一種財(cái)政體制。財(cái)政體制是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)變?yōu)檎卫娴摹稗D(zhuǎn)換器”，財(cái)政分配集中體現(xiàn)各種政治力量的利益、矛盾與沖突。在既定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，財(cái)政體制決定國(guó)家汲取能力的大小以及變化方向，從而決定國(guó)家實(shí)現(xiàn)自身意志與目標(biāo)的能力。[注]王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，遼寧人民出版社1993年版，頁(yè)6-13。在所有所謂體制改革中，分稅制最為成功，這是因?yàn)榉侄愔浦匦屡渲昧酥袊?guó)的財(cái)政權(quán)力，進(jìn)而重構(gòu)了中國(guó)財(cái)政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制。因此，我們才可以說(shuō)，財(cái)政權(quán)力的配置是個(gè)憲政問(wèn)題，是看得見(jiàn)的憲政問(wèn)題。

三、 大辯論：財(cái)政權(quán)力重置的前因與后果

圍繞分稅制需要解決什么問(wèn)題、解決了什么問(wèn)題以及走到了哪一步，改革者、保守者、政府官員和社會(huì)公眾進(jìn)行了一場(chǎng)大辯論，這場(chǎng)大辯論涉及中國(guó)財(cái)政權(quán)力配置的方方面面，包括財(cái)政包干制、財(cái)政分權(quán)與財(cái)政集權(quán)、分稅制的可行性及其政治經(jīng)濟(jì)后果，所牽涉的這些問(wèn)題使之成為觀察中國(guó)憲法實(shí)踐和憲政運(yùn)動(dòng)的理想標(biāo)本。

(一) 財(cái)政包干制利弊

在新中國(guó)1949—1994年的四十五年中，中國(guó)財(cái)政體制的變動(dòng)與中央和地方權(quán)力劃分、政治經(jīng)濟(jì)周期息息相關(guān)(詳見(jiàn)表1)。1950—1960年代為高度集中體制(1959、1960兩年例外)；1970年代以集中為主、適度下放財(cái)權(quán)體制；1980年代的財(cái)政包干制則以地方分權(quán)為主、放權(quán)讓利、分灶吃飯的財(cái)政包干制，沒(méi)有形成穩(wěn)定的中央與地方財(cái)政關(guān)系，一直在“集權(quán)-分權(quán)”或者“收權(quán)-放權(quán)”循環(huán)中反復(fù)變動(dòng)。[注]胡鞍鋼：“中國(guó)財(cái)政體制變動(dòng)與評(píng)價(jià)”，載王紹光等，同上注，頁(yè)267-281; Wang Shaoguang and Hu Angang, The Chinese Economy in Crisis: State Capacity and Tax Reform, M. E. Sharpe, Inc., 2001, pp. 187-189.

表1 中國(guó)財(cái)政體制變遷

資料來(lái)源：胡鞍鋼：“中國(guó)財(cái)政體制變動(dòng)與評(píng)價(jià)”，載王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，遼寧人民出版社1993年版，頁(yè)267-281；Wang Shaoguang and Hu Angang,TheChineseEconomyinCrisis:StateCapacityandTaxReform, M. E. Sharpe, Inc., 2001, pp. 187-189.

在財(cái)政包干制下，中央政府拿小頭，省政府拿大頭，收支關(guān)系不合理。只有關(guān)稅、直接稅或中央所屬?lài)?guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)等屬于中央固定收入，其他收入則劃歸地方收入；中央與省政府根據(jù)事先確定的比例區(qū)分地方收入；根據(jù)分稅比例劃分地方收入后，中央對(duì)省進(jìn)行補(bǔ)貼或者由省上繳其他額外利潤(rùn)。因此，財(cái)政包干制又被稱(chēng)為“分權(quán)的財(cái)政聯(lián)邦主義”，省級(jí)政府享有部分財(cái)政自主權(quán)并承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，[注]Roy Bahl, “Comparative Federalism: Trends and Issues in the United States, China, and Russia”, in Jayanta Roy (ed.), Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization, Economic Development Institute of the World Bank, 1995, pp. 103-124; Christine I. Wallich, “Russia's Dilemma of Fiscal Federalism”, In Jayanta Roy (ed.), Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization, Economic Development Institute of the World Bank, 1995, pp. 73-102.刺激它們爭(zhēng)相擴(kuò)大稅基，形成不同地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)成功。[注]Hehui Jin, Qian Yingyi and Barry R. Weingast, “Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style”, Working Paper (March), Stanford University Working Paper, 1999; Gabriella Montinola, Qian Yingyi and Barry R. Weingast, “Federalism, Chinese style”, World Politics, October 1995.

但是，在這種地方分權(quán)過(guò)程中，中央政府也失去了很多針對(duì)地方政府的傳統(tǒng)權(quán)力，中央政府幾乎很少能夠有效地監(jiān)控地方的活動(dòng)。[注]Huang Yasheng, “Information, Bureaucracy and Economic Reforms in China and the Soviet Union”, World Politics 47(1): 102-34, 1994.財(cái)政包干制實(shí)際上是一種非理性的財(cái)政體制，沒(méi)有統(tǒng)一的預(yù)算制度和稅制，財(cái)政收支體制分散，財(cái)政收入的增長(zhǎng)彈性也隨之下降，中央與地方財(cái)政關(guān)系依賴(lài)于中央與地方的一對(duì)一談判，也缺乏制度的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。[注]王紹光等，見(jiàn)前注〔11〕，頁(yè)38-57。同時(shí)，它也是一種有缺陷的無(wú)效制度，因?yàn)樗募?lì)和約束機(jī)制是錯(cuò)誤的。[注]Wang Shaoguang, “The Rise of the Regions: Fiscal Rform and the Decline of Central State Capacity in China”, in Andrew Walder (ed.) The Waning of the Communist State, University of California Press, 1995, pp. 87-113.財(cái)政包干體制嚴(yán)重依賴(lài)地方政府收稅，地方政府課稅的誘因扭曲。隨著投資權(quán)和財(cái)政收入處置權(quán)逐漸擴(kuò)大，地方政府的投資動(dòng)機(jī)也空前高漲，地方政府采取各種手段為自己的企業(yè)爭(zhēng)取原材料，阻止外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)與本地企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，地方保護(hù)主義盛行，全國(guó)性統(tǒng)一市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作受到嚴(yán)重阻礙。[注]賈康、閻坤：《轉(zhuǎn)軌中的財(cái)政制度變革》，上海遠(yuǎn)東出版社1999年版。而1994年前歷次稅制改革沒(méi)有徹底解決預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外雙軌財(cái)政制度的問(wèn)題，導(dǎo)致中央政府稅收占GDP比重持續(xù)下降，中央、地方財(cái)政沖突惡化，以及地區(qū)差距加劇。[注]Loraine A. West and Christine P. W. Wong, “Fiscal Decentralization and Growing Regional Disparities in Rural China: Some Evidence in the Provision of Social Services.” Oxford Review of Economic Policy, 11(4): 70-84, 1995; Christine Wong, Financing Local Government in the People's Republic of China, Oxford University Press, 1997; Christine Wong, “Fiscal Dualism in China: Gradualist Reform and the Growth of Off-Budget Finance”, in Donald Brean(ed.), Taxation in Modern China, Routledge Press, 1998.

財(cái)政包干制集中體現(xiàn)了中國(guó)財(cái)政體制在集權(quán)與分權(quán)上的結(jié)構(gòu)性沖突。中央政府在財(cái)政總支出中所占比重大大高于在財(cái)政總收入中所占比重，必然導(dǎo)致財(cái)政收入從地方向中央政府自下而上地垂直轉(zhuǎn)移；而地方政府雖然沒(méi)有獨(dú)立的征稅權(quán)，卻是財(cái)政稅收汲取的主要承擔(dān)者，并直接享有地方行政管轄的企業(yè)利稅。同時(shí)，金融系統(tǒng)和國(guó)有企業(yè)又擁有太多財(cái)政政策自主權(quán)，[注]Bert Hofman, “China: Budgetary Policy and Intergovernmental Fiscal Relations”, Washington D.C.: The World Bank, July 28， 1993, pp. 72-78.從而使工業(yè)企業(yè)的行政隸屬關(guān)系成為地方分權(quán)最深刻的體制基礎(chǔ)，財(cái)政包干制使中央財(cái)政收入相對(duì)穩(wěn)定下來(lái)，對(duì)中央財(cái)政支出的要求卻隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革深入而日益上升，導(dǎo)致中央政府財(cái)政赤字連年不斷(以財(cái)政收入占GDP的比重是否與財(cái)政支出占GDP的比重保持同步為指標(biāo))。[注]Roy Baul, “Fiscal Policy in China: Taxation and intergovernmental Fiscal Relations”, The 1990 Institute, 1999, p. 5; International Monetary Fund, “Economic Reform in China: A New Phase”, Washington D.C.: International Monetary Fund, Occasional Paper 114, 1994, p. 21.

隨著中央計(jì)劃讓位于地方競(jìng)爭(zhēng)，這種能力進(jìn)一步受到侵蝕，地方政府控制的經(jīng)濟(jì)資源越來(lái)越多，中央政府財(cái)政地位的弱化已經(jīng)減少了地方對(duì)中央的依賴(lài)，減少了中央獎(jiǎng)懲地方政府的能力。結(jié)果，中央政府執(zhí)行其決策的能力顯著下降。到了上個(gè)世紀(jì)90年代初期，兩個(gè)比重的下降，即財(cái)政收入在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)中所占比重和中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中所占比重的下降，已經(jīng)導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政無(wú)力支付必要的政府開(kāi)支，中央政府控制宏觀經(jīng)濟(jì)能力的下降導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)周期波動(dòng)，投資急劇膨脹，消費(fèi)需求膨脹，連年財(cái)政赤字，嚴(yán)重削弱了中國(guó)的國(guó)家能力，超越了分權(quán)的底線。[注]王紹光等，見(jiàn)前注〔11〕; 王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)計(jì)劃出版社1999年版; David S. G. Goodman and Gerald Segal (eds), China Deconstructs: Trade, Politics and Regionalism, Routledge, 1994; Hao Jia and Lin Zhimin, Changing Central-Local Relations in China, Westview Press, 1994; Wu Guoguang and Zheng Yongnian, Lun Zhonyang-Difang Guanxi [On Central-Local Relations], Hong Kong: Oxford University Press, 1995.而同一時(shí)期，發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的平均稅收比重卻都有所增長(zhǎng)。[注]Roy Baul，見(jiàn)前注〔21〕, p. 198。

王紹光和胡鞍鋼通過(guò)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的比較分析發(fā)現(xiàn)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家或者上億人口的發(fā)展中大國(guó)相比，中國(guó)政府汲取財(cái)政能力低下，是名符其實(shí)的“弱政府”。與地方財(cái)政實(shí)力相比，中央政府又是名符其實(shí)的“弱中央”。在財(cái)政收支構(gòu)成上，中央和地方的比重是“四六開(kāi)”，地方分權(quán)化程度遠(yuǎn)高于美國(guó)聯(lián)邦制模式，中央集權(quán)化程度遠(yuǎn)低于實(shí)行中央集權(quán)的分稅制的日本等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。如果不確立健全的政治制度、穩(wěn)定的財(cái)政稅收體制，僅僅依靠頻繁更換調(diào)動(dòng)地方領(lǐng)導(dǎo)人的傳統(tǒng)行政手段，將無(wú)法應(yīng)付地方政府所發(fā)起的各種政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益挑戰(zhàn)，無(wú)法阻止和改變國(guó)家能力繼續(xù)下降的態(tài)勢(shì)。

(二)要不要分稅制

從1980年代初期開(kāi)始，在分稅制是否可行、要不要推行分稅制這個(gè)問(wèn)題上，中國(guó)各界開(kāi)始了一場(chǎng)大辯論，出現(xiàn)了否定派、條件派、可行派、差別推行派和徹底改革派：①否定派的理由有四點(diǎn)：第一，財(cái)政體制改革的難點(diǎn)是正確處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，分稅制也不能很好地解決這個(gè)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的難題；第二，總額分成把中央收入建立在全國(guó)收入實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，不受收入結(jié)構(gòu)和級(jí)次波動(dòng)的影響，中央收入旱澇保收，有利于保證中央收入不是分稅制的固有屬性；第三，稅種設(shè)置和開(kāi)征屬于中央和省級(jí)權(quán)限，總額分成也可以做到；第四，總額分成更簡(jiǎn)便易行：收支基數(shù)確定后，兩數(shù)一比，上繳、補(bǔ)貼清清楚楚，易于算賬，易于理解。②條件派認(rèn)為分稅制是分級(jí)財(cái)政的目標(biāo)模式，目前條件下很難全面推行。可能會(huì)加重地方“等、靠、要”的思想，使全國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差距進(jìn)一步拉大。③可行派認(rèn)為分稅制是解決地區(qū)差距、地區(qū)經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，保證國(guó)家有穩(wěn)定足額財(cái)政收入，以及完善財(cái)稅管理體制的必要措施。④主張按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平實(shí)行有差別的分稅制。[注]宋新中主編：《中國(guó)財(cái)政體制改革研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1991年版，頁(yè)142-159。⑤徹底的分稅制改革派。分稅制的基本前提是明確劃分中央和地方各級(jí)政府的事權(quán)，確定各自財(cái)政支出范圍的大小，可以克服以往中央和地方在財(cái)力收支基數(shù)上的互相扯皮現(xiàn)象，改變體制經(jīng)常變動(dòng)的狀況，有利于維持體制的穩(wěn)定性。分稅制在保證中央收入方面的作用是突出的，絕不是什么“虛張聲勢(shì)”。[注]項(xiàng)懷誠(chéng)等：《中國(guó)財(cái)政體制改革》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1994年版，頁(yè)1-129。只有在中央和地方政府之間實(shí)行徹底的現(xiàn)代分稅制，才能將財(cái)政體制長(zhǎng)久穩(wěn)定下來(lái)，提高兩個(gè)比重，改善中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，改變“弱中央強(qiáng)地方”的格局，這一點(diǎn)逐漸成為多數(shù)分稅制改革研究者的普遍共識(shí)。[注]王紹光等，見(jiàn)前注〔11〕；項(xiàng)懷誠(chéng)等，同上注；姜維壯等，見(jiàn)前注〔8〕；王路進(jìn)：《發(fā)展稅收研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1998年版；劉佐：《中國(guó)稅制概覽》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1999年版；賈康等，見(jiàn)前注〔18〕；Christine Wong，見(jiàn)前注〔19〕; E. Orban, X. Chen and P. H. Koehn, “Great-power Decentralization and the Management of Global/Local Economic Policy and Relations: Lessons in Fluidity from the People's Republic of China”, International Review of Administrative Sciences 69(2): 235-58, 2003.

更深入的辯論圍繞分稅制的理論基礎(chǔ)──國(guó)家能力理論展開(kāi)。楊大利、饒余慶、肖耿和崔之元等不同領(lǐng)域的學(xué)者分別對(duì)國(guó)家能力理論提出了商榷意見(jiàn)。楊大利質(zhì)疑汲取能力能否代表國(guó)家能力。[注]楊大利：“對(duì)‘瀕危論’的幾點(diǎn)反駁”，香港：《二十一世紀(jì)》1994年2月號(hào)。饒余慶和肖耿認(rèn)為中央在稅收、金融、經(jīng)濟(jì)、法律方面仍有強(qiáng)大的強(qiáng)制能力，適度削弱中央集權(quán)反倒利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，無(wú)論在政治、軍事和經(jīng)濟(jì)上，中國(guó)政府效能均有改進(jìn)，經(jīng)濟(jì)又不斷增長(zhǎng)，很難想象中國(guó)會(huì)因中央財(cái)稅收入相對(duì)趨降而分崩離析。[注]饒余慶、肖耿：“中國(guó)真將分崩離析嗎？”，香港：《二十一世紀(jì)》1994年2月號(hào)。崔之元對(duì)國(guó)家能力理論表達(dá)了極大認(rèn)同，但建議加入日本的實(shí)證資料，并認(rèn)為考察國(guó)家能力應(yīng)該綜合其他動(dòng)員手段。如果中國(guó)政府在金融體系上沒(méi)有任何杠桿可運(yùn)用，則中央政府汲取能力的下降才可能標(biāo)志著國(guó)家能力的下降。他還強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)的互補(bǔ)關(guān)系：首先必須強(qiáng)調(diào)國(guó)家在與社會(huì)既得利益集團(tuán)相沖突時(shí)實(shí)現(xiàn)自身意志的能力，只有強(qiáng)大的國(guó)家才能分化瓦解舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)。近代西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程實(shí)際上同時(shí)是分化瓦解舊的社會(huì)既得利益階層的過(guò)程。但是，如果沒(méi)有新的、充滿(mǎn)活力的社會(huì)組織，強(qiáng)大的國(guó)家也要逐步失去基礎(chǔ)。他認(rèn)為王紹光和胡鞍鋼的理論未能深入探討強(qiáng)政府與強(qiáng)社會(huì)的辯證關(guān)系，但他們正確地指出中央財(cái)政可能下降過(guò)度，從而違背強(qiáng)社會(huì)與強(qiáng)政府的互補(bǔ)關(guān)系。[注]崔之元：“‘國(guó)家能力’辯證觀”，香港：《二十一世紀(jì)》1994年2月號(hào)。

王紹光對(duì)上述意見(jiàn)作出了回應(yīng)。首先，汲取能力能否代表國(guó)家能力？王紹光認(rèn)為，汲取能力下降已明顯影響軍費(fèi)、公共事業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資和政府的再分配職能，為中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政治發(fā)展留下隱憂(yōu)。換句話說(shuō)，即使按照饒、肖二人的判斷標(biāo)準(zhǔn)，汲取能力也在一定程度上可以代表國(guó)家能力。同時(shí)也有必要區(qū)分中央政府與地方政府的政策偏好，二者并不一定重合。如果出現(xiàn)不一致，地方政府會(huì)用自己掌握的資源來(lái)追求狹隘的利益。在這種情況下，地方政府掌握的資源越多，國(guó)家總的汲取能力就越弱。

其次，中國(guó)政府在資源動(dòng)員和分配方面是否已經(jīng)變成了一個(gè)“弱政府”？楊大利認(rèn)為情況不至于那么壞，說(shuō)中國(guó)政府汲取能力下降是在販賣(mài)改革。但是，王紹光和胡鞍鋼指出，中國(guó)政府的汲取能力已大大下降這一結(jié)論，是大量數(shù)據(jù)分析所得出的結(jié)論。

再次，國(guó)家汲取能力下降是否無(wú)關(guān)緊要？也就是說(shuō)，國(guó)家能力強(qiáng)是好事還是壞事？王紹光的回答是國(guó)家能力強(qiáng)不一定是件好事，但國(guó)家能力弱一定是件壞事。那么，分權(quán)該不該有個(gè)限度？王紹光指出，1980年代，隨著新古典經(jīng)濟(jì)思潮在世界范圍內(nèi)得勢(shì)，分權(quán)幾乎變成了一條道德法則。凡是分權(quán)便是好的，凡是集權(quán)便是壞的。在中國(guó)事務(wù)評(píng)論家的詞庫(kù)里，分權(quán)就等于改革。誰(shuí)若敢談?wù)撨m當(dāng)集權(quán)，便是大逆不道，一頂反改革的帽子就會(huì)被扣上腦袋。關(guān)鍵是適度，過(guò)去中央集中太多，在改革過(guò)程中，中央所控制的財(cái)力有所下降是題中應(yīng)有之義。但是，如果中央財(cái)力下降過(guò)度，好事就變成壞事了。

又次，汲取能力下降會(huì)不會(huì)引起政局不穩(wěn)？王紹光借鑒了很多學(xué)者的研究成果來(lái)解釋這個(gè)問(wèn)題。比如，財(cái)政需求是現(xiàn)代國(guó)家存在的第一個(gè)跡象；蒂利認(rèn)為西方民族國(guó)家的興起，與政府汲取能力的發(fā)展密不可分；有效的政府，必須在財(cái)政上是健康的；財(cái)政是國(guó)家的肌肉，國(guó)家汲取能力過(guò)弱會(huì)危及其生存。一個(gè)政府可以很野蠻、專(zhuān)制、無(wú)法無(wú)天，但如果沒(méi)有足夠的財(cái)力支撐，它只不過(guò)是個(gè)野蠻的弱政府而已?？v觀中外歷史，有一個(gè)現(xiàn)象很值得注意：每當(dāng)政權(quán)崩壞、國(guó)家分裂時(shí)，其財(cái)政狀況都是很糟的。有理由相信，汲取能力過(guò)弱即使不直接導(dǎo)致政治危機(jī)，也會(huì)嚴(yán)重削弱政府的彈性，使之難以應(yīng)付危機(jī)。

最后，在多大程度上，國(guó)家對(duì)金融體系的影響可以彌補(bǔ)汲取能力的不足？王紹光認(rèn)為，汲取能力太弱會(huì)導(dǎo)致財(cái)政杠桿失靈，雙管齊下比僅靠金融手段更有效；汲取能力不足會(huì)影響政府干預(yù)金融市場(chǎng)的有效程度；金融手段無(wú)法像財(cái)政手段那樣既可調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)，也可調(diào)節(jié)收入分配；運(yùn)用財(cái)政手段比運(yùn)用金融手段更簡(jiǎn)易一些。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期，汲取能力顯得更為重要。[注]王紹光：“再論中國(guó)政府的汲取能力”，香港：《二十一世紀(jì)》1994年2月號(hào)。

楊培新、魏杰、張宇、樊綱和張曙光等人主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)分稅制及其理論依據(jù)即國(guó)家能力理論提出質(zhì)疑。楊培新一直堅(jiān)持財(cái)政包干制，他認(rèn)為兩個(gè)比重的下降是改革的必然結(jié)果，煥發(fā)了地方、企業(yè)、職工、農(nóng)民、外資的積極性，促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。因此，這是由高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?cè)谪?cái)政領(lǐng)域的反映。以分稅制取代地方財(cái)政包干，以利稅分流代替承包制，只是重新回到改革以前的做法，地方被動(dòng)地等中央各部門(mén)撥錢(qián)撥物，不可能主動(dòng)安排當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。[注]董輔礽等：《集權(quán)與分權(quán)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1996年版，頁(yè)43-51。而且，分稅制需要標(biāo)準(zhǔn)化，但中國(guó)的發(fā)展極端不均衡，已經(jīng)有12個(gè)省依靠中央政府的財(cái)政補(bǔ)助。即便分稅制實(shí)施，也不可能實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，仍然需要就各地不同的財(cái)政狀況進(jìn)行一對(duì)一的談判。楊培新還主張，即使真的要實(shí)施分稅制，也要采取以點(diǎn)帶面摸著石頭過(guò)河的方式，如果貿(mào)然全面推行，可能會(huì)破壞地方的積極性，需要小心考慮分稅制是否會(huì)對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響。[注]Wang Shaoguang and Hu Angang, 見(jiàn)前注〔12〕, pp. 201-202。

魏杰認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)形成了會(huì)導(dǎo)致政治分裂的諸侯經(jīng)濟(jì)是夸大其辭，各地經(jīng)濟(jì)和財(cái)政能力的發(fā)展絕不會(huì)形成各自稱(chēng)霸的諸侯經(jīng)濟(jì)，更談不上政治分裂。相反，人們應(yīng)該注意到中央財(cái)政收入是減少了，但卻帶來(lái)了地方經(jīng)濟(jì)的繁榮，地方、企業(yè)、居民的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，正是這種地方經(jīng)濟(jì)的繁榮才使得我國(guó)更加統(tǒng)一穩(wěn)定。中國(guó)是否會(huì)走向分裂，不取決于中央政府的財(cái)政控制能力是否更大，而取決于經(jīng)濟(jì)是否繁榮。[注]董輔礽等，見(jiàn)前注〔31〕，頁(yè)80-92。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家也從這個(gè)角度批評(píng)國(guó)家能力報(bào)告。[注]Wang Shaoguang and Hu Angang，見(jiàn)前注〔12〕。

張宇承認(rèn)“弱中央、強(qiáng)地方”的看法是有根據(jù)的，但從整體經(jīng)濟(jì)和政治體制來(lái)看，中央政府仍然擁有相當(dāng)強(qiáng)大的組織、動(dòng)員和控制能力，事實(shí)上某些方面甚至過(guò)度集權(quán)化。比如，盡管中央政府的財(cái)政能力分散，但其中央集權(quán)程度很高。中央政府直接投資規(guī)模很大；在行政管理方面，中央權(quán)威較強(qiáng)；在政治、法律和意識(shí)形態(tài)控制上，中央集權(quán)化程度甚至更大。因此，盡管中央政府實(shí)施規(guī)管和控制的財(cái)政能力虛弱，也不能說(shuō)中央太弱而地方太強(qiáng)，不能說(shuō)國(guó)家面臨分裂危機(jī)。[注]董輔礽等，見(jiàn)前注〔31〕，頁(yè)93-103。

樊綱認(rèn)為直接比較處于低發(fā)展水平的中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的政府財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重不合理，沒(méi)有考慮不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，這樣的比較沒(méi)有說(shuō)服力。他的疑問(wèn)是，“中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和權(quán)利結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，在這種情況下，再用財(cái)政資源重新集中的思路去‘改革’財(cái)政體制，能否真的奏效”？[注]董輔礽等，見(jiàn)前注〔31〕，頁(yè)116-134。

張曙光從《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》)的基本傾向和具體論述中聞出了國(guó)家萬(wàn)能論和國(guó)家神話的味道，他不同意報(bào)告對(duì)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度轉(zhuǎn)型中的作用的界定。他相信國(guó)家既是改革的目標(biāo)也是改革的驅(qū)動(dòng)力，國(guó)家不僅僅是消極的，還是積極的。他還質(zhì)疑了“弱中央、強(qiáng)地方”觀點(diǎn)，認(rèn)為不能僅僅進(jìn)行量的比較，還應(yīng)進(jìn)行質(zhì)的比較和說(shuō)明。張曙光評(píng)析了報(bào)告所提出的中央地方政府的下述四個(gè)行為假設(shè)：①改革以來(lái)，中央政府和地方政府形成相互獨(dú)立的利益主體，具有不同的目標(biāo)函數(shù)和行為方式，中央和地方的矛盾首先是經(jīng)濟(jì)利益矛盾；②中央政府符合善良假設(shè)，地方政府符合邪惡假設(shè)；③中央政府符合自覺(jué)性假設(shè)，地方政府符合盲目性假設(shè)；④中央政府和地方政府已經(jīng)形成對(duì)等博弈關(guān)系。他認(rèn)為，①④兩個(gè)假設(shè)是恰當(dāng)?shù)模冖蹌t有待商榷，不適合概括中國(guó)的地方政府，或者說(shuō)有其片面性。因此，簡(jiǎn)單孤立地討論國(guó)家能力的強(qiáng)弱沒(méi)有意義；相對(duì)于社會(huì)力量來(lái)說(shuō)，強(qiáng)政府和強(qiáng)中央不一定是好事，會(huì)造成國(guó)家權(quán)力的過(guò)分膨脹和對(duì)個(gè)人經(jīng)濟(jì)自由權(quán)利的侵害；在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中，國(guó)家能力的削弱是必然的，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的建立和市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)育；保持與社會(huì)組織能力相適應(yīng)的國(guó)家能力是必要的，增強(qiáng)國(guó)家能力的正確途徑是培育和提高社會(huì)能力。[注]董輔礽等，見(jiàn)前注〔31〕，頁(yè)72-79。

胡鞍鋼對(duì)這些批評(píng)做出了回應(yīng)。[注]Wang Shaoguang and Hu Angang，見(jiàn)前注〔12〕，pp. 206-211.首先，《報(bào)告》的目的是為了避免中國(guó)出現(xiàn)最壞的情況，社會(huì)主義國(guó)家向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型是個(gè)極端痛苦的過(guò)程，出現(xiàn)錯(cuò)誤就可能導(dǎo)致社會(huì)的分裂和國(guó)家的解體，前蘇聯(lián)和前南斯拉夫就是最好的例證，中國(guó)分稅制改革前的情況非常類(lèi)似于1970年代早期至1980年代晚期的前南斯拉夫。中國(guó)的學(xué)者和領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)前蘇聯(lián)和東歐所發(fā)生的混亂和分裂記憶猶新，確立分稅制就是為了壓制地方的分離主義力量。

其次，《報(bào)告》建議中國(guó)實(shí)施混合模式：中央集權(quán)并與地方分享權(quán)力，但由中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，很多批評(píng)者卻堅(jiān)稱(chēng)《報(bào)告》是重新集權(quán)化的代表作。一種流行的看法認(rèn)為，如果推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中央政府財(cái)政能力的弱化與地方分權(quán)一樣都是無(wú)法避免的。而在現(xiàn)實(shí)世界里，并沒(méi)有這樣單純的集權(quán)體制，也沒(méi)有單純的地方政府分權(quán)體制，有的只是集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的混合模式。世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的差異只是其中央集權(quán)或地方分權(quán)的程度差異。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，人們用中央集權(quán)率來(lái)衡量特定經(jīng)濟(jì)體制中轉(zhuǎn)移支付的權(quán)力集中度，這個(gè)比率通常是中央政府的開(kāi)支和所有政府開(kāi)支之比。大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家采用混合體制，首先是權(quán)威的中央集權(quán)，輔之以地方政府的權(quán)力分享。批評(píng)者認(rèn)為《報(bào)告》主張權(quán)力集中是一種誤解。《報(bào)告》主張?jiān)鰪?qiáng)中央政府的財(cái)政能力，也堅(jiān)持地方應(yīng)該擁有參與中央決策過(guò)程的權(quán)力和機(jī)制，一省一票，不分大小貧富，每個(gè)省都應(yīng)該有權(quán)平等表達(dá)意見(jiàn)并參與大多數(shù)決策?！秷?bào)告》還就此提出了一些具體建議，這些建議在中國(guó)頗為大膽，但的確是確立中央與地方民主協(xié)商體制相對(duì)現(xiàn)實(shí)可行的辦法。

再次，統(tǒng)一性與多樣性問(wèn)題。很多批評(píng)者認(rèn)為《報(bào)告》不僅強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中，也過(guò)度強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，這也是一個(gè)誤解。實(shí)際上，《報(bào)告》所提倡的統(tǒng)一主要是以下述方式表達(dá)的：國(guó)內(nèi)市場(chǎng)必須統(tǒng)一，全國(guó)稅收體制必須統(tǒng)一，宏觀經(jīng)濟(jì)管理必須統(tǒng)一，社會(huì)保障和收入分配必須統(tǒng)一。《報(bào)告》不主張中央政府權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張，上述這些領(lǐng)域是轉(zhuǎn)移支付的主要職能和作用。就多樣性而言，《報(bào)告》主張?jiān)趹椪w制下，所有地方政府有權(quán)決定地方法律和行政規(guī)章，只要不違反憲法所設(shè)定的法律和行政規(guī)章。在地方行政范圍內(nèi)，地方政府有權(quán)抵制違反憲法及其法律的中央政府及其部門(mén)的命令和規(guī)章。這一原則確保中央政府不能任意干預(yù)地方政府行為，不能任意自行限制甚至修改屬于地方政府的權(quán)力。這也確保政府權(quán)威得以垂直分權(quán)并得到制衡。在這個(gè)意義上，《報(bào)告》不僅強(qiáng)調(diào)憲法之上的權(quán)力平衡，也強(qiáng)調(diào)垂直制衡，并視之為中國(guó)政治體制的基本原則之一。

最后，《報(bào)告》所建議的加強(qiáng)國(guó)家的財(cái)政能力已經(jīng)成為中國(guó)決策者的重要政治決策之一。很多批評(píng)者認(rèn)為《報(bào)告》在將中國(guó)財(cái)政收入的相對(duì)比重計(jì)為GDP的比例時(shí)，沒(méi)有考慮預(yù)算外收入和其它資金，因此低估了相對(duì)比重，這一點(diǎn)是正確的。同時(shí)，《報(bào)告》主張正是預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占GDP的比例一直在下降，導(dǎo)致預(yù)算外收入迅速增長(zhǎng)，這已經(jīng)使中國(guó)成為世界上財(cái)政收入和支出非常分散的國(guó)家之一，也成為財(cái)政預(yù)算非?；靵y的國(guó)家之一。中國(guó)需要徹底審計(jì)和清理預(yù)算外資金，并將其納入預(yù)算管理范圍。這一建議實(shí)際上在1996年獲得決策者接受，《報(bào)告》的其他各項(xiàng)建議也正在逐步得到實(shí)施。

在分稅制引發(fā)的分權(quán)與集權(quán)問(wèn)題上，老一輩經(jīng)濟(jì)學(xué)家董輔礽看到了財(cái)政包干制的一系列問(wèn)題，比如中央政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)能力大大削弱，多次投資需求膨脹引發(fā)不必要的重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)及通脹，產(chǎn)生地方保護(hù)主義，造成市場(chǎng)的地區(qū)分割，難以形成全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，認(rèn)為需要建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，轉(zhuǎn)變政府職能，政企分開(kāi)，才能解決好中央與地方關(guān)系，擺脫一統(tǒng)就死、一放就亂的循環(huán)。分稅制不同于以往分灶吃飯的財(cái)政體制，它使中央政府與地方政府各自的權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)，合理劃分事權(quán)，可以避免發(fā)生中央政府可支配財(cái)力減弱，而中央政府承擔(dān)本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的責(zé)任甚至反而增加，以致轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政陷入捉襟見(jiàn)肘困境的情況，避免了一統(tǒng)就死、一放就亂。[注]Wang Shaoguang and Hu Angang，見(jiàn)前注〔12〕，pp.1-11。

問(wèn)題的關(guān)鍵也許仍然在于是否適度。地方政府如果擁有過(guò)大的財(cái)政權(quán)，就會(huì)造成中央政府稅收減少，政府預(yù)算赤字?jǐn)U大，只有采取財(cái)政集權(quán)改革，特別是稅收權(quán)的集中才能抑制中央政府稅收減少的趨勢(shì)。[注]Rajiv Lall and Bert Hofman, “Decentralization and the Government Deficit in China”, In Jayanta Roy (Ed.), 見(jiàn)前注〔13〕, pp. 195-220.以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國(guó)家的財(cái)政體制分權(quán)化為尺度來(lái)看，中國(guó)財(cái)政體制改革最終成功與否，將取決于最終是否放棄過(guò)渡性體制而采用徹底的分稅財(cái)政體制。[注]Roy Baul, 見(jiàn)前注〔21〕， pp. 128-129.在財(cái)政集權(quán)體制下，財(cái)政支出應(yīng)分權(quán)，財(cái)政收入應(yīng)中央集權(quán)，并且必須有相當(dāng)規(guī)模的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移和再分配，彌補(bǔ)地區(qū)收入差距及其支出困難。[注]Christine Wong, “Central-Local Relations in an Era of Fiscal Decline: The Paradox of Fiscal Decentralization in Post-Mao China”, China Quarterly 128, 1991; Christine Wong, “Fiscal Reform and Local Industrialization: The Problematic Sequencing of Reform in Post-Mao China”, Modern China 18, 1992; Christine Wong, Christopher Heady and Wing T. Woo, Fiscal management and economic reform in the People's Republic of China， Published for the Asian Development Bank by Oxford University Press, 1995.

(三)分稅制的效果

對(duì)分稅制的效果評(píng)估則可分為積極和消極兩個(gè)方面。就積極方面而言，分稅制基本實(shí)現(xiàn)了改革的主要目的，即提高了兩個(gè)比重，改變財(cái)政收入分配向地方政府過(guò)分傾斜的傾向，強(qiáng)化了中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央重新獲取對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)和調(diào)控權(quán)。具體表現(xiàn)為：中央政府財(cái)政收入確立了穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，從實(shí)行分稅制財(cái)政體制的基數(shù)年1993年開(kāi)始，每年新增財(cái)政收入1000億左右，這樣持續(xù)的高速增長(zhǎng)是以前從未有過(guò)的；地方財(cái)力保持持續(xù)超常增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，增幅也大大高于改革前，對(duì)緩解地方財(cái)政困難起到重要作用；中央財(cái)政收入比重以及在新增收入中所得份額明顯提高并逐年上升，提高了地方政府支出對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)度，有利于中央強(qiáng)化對(duì)地方政府行為的控制與調(diào)節(jié)，改變了包干體制下中央財(cái)政支出依靠地方上解決的局面。[注]Roy Baul, 見(jiàn)前注〔21〕；葉振鵬、梁尚敏：《中國(guó)財(cái)政體制改革二十年回顧》，中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社1999年版；周飛舟，見(jiàn)前注〔9〕，頁(yè)100-115。

在消極方面，分稅制改革實(shí)際上可以說(shuō)是一次不徹底的改革。盡管1994年分稅制財(cái)政體制改革產(chǎn)生了很多積極的變化，它所確定的博弈規(guī)則更全面、更少模糊性、更透明、規(guī)則執(zhí)行機(jī)制也更可靠，也改變了“弱中央、強(qiáng)地方”的舊中央與地方關(guān)系格局，證明了建構(gòu)良性制度安排的重要性。但是，中央與地方政府之間的制度安排仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是最優(yōu)的。中央與地方政府財(cái)政關(guān)系的一些關(guān)鍵方面仍然存在缺陷，比如財(cái)政包干體制下一對(duì)一談判產(chǎn)生的中央和地方收入分享約定仍然有效，[注]Wang Shaoguang, “China's 1994 Fiscal Reform: An Initial Assessment”, Asian Survey, Vol. 37, No. 9. (Sep., 1997), pp. 801-817; Roy Baul, 見(jiàn)前注〔21〕, pp. 70; 葉振鵬，見(jiàn)前注〔43〕；Stephen B. Herschler, “The 1994 Tax Reforms: The Center Strikes Back”, China Economic Review, 1995, Vol. 6, Issue 2, pp. 239-245.中央政府的行為沒(méi)有憲法約束，省級(jí)政府沒(méi)有一定程度的財(cái)政自主權(quán)，事權(quán)及相應(yīng)支出責(zé)任不明確，轉(zhuǎn)移支付體制不良，地區(qū)財(cái)政差距擴(kuò)大，沒(méi)有處理預(yù)算外資金問(wèn)題等。問(wèn)題在于中央政府是否有意愿和能力繼續(xù)執(zhí)行將來(lái)的制度變革，尤其包括約束其自身將來(lái)的行為。對(duì)于在不模糊、約束性的、非談判性的并且可預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上確立中央和地方財(cái)政關(guān)系而言，這是必不可少的。[注]Wang Shaoguang, 見(jiàn)前注〔44〕, pp. 801-817。

王紹光認(rèn)為，中央政府的行為沒(méi)有憲法約束是一個(gè)致命缺陷?？紤]到中央過(guò)去頻繁修改收入分成方式，省級(jí)政府幾乎沒(méi)有理由相信中央政府在新體制下可信度會(huì)更高。省級(jí)政府面臨兩個(gè)選擇：要么做出機(jī)會(huì)主義的反應(yīng)，要么制定能夠迫使中央遵守新游戲規(guī)則的制度，后者比前者更為必要。如果中央和各省能夠產(chǎn)生一種憲政安排，明確限制中央任意變更中央與地方關(guān)系規(guī)則的能力，各地就會(huì)顯著減少策略性的舉動(dòng)。財(cái)政汲取能力將會(huì)比沒(méi)有約束的情況下更高，中央與地方都會(huì)變得更加富有。換言之，限制中央政府行為將會(huì)顯著改善新財(cái)政體制的效率，進(jìn)而會(huì)有助于解決中央的財(cái)政難題。然而，分稅制并沒(méi)有確立任何機(jī)制限制中央的自由裁量權(quán)。因此，省級(jí)政府的第一選擇仍然可能會(huì)使中央與地方利益都受到損害。[注]Wang Shaoguang，見(jiàn)前注〔44〕。

1994年分稅制沒(méi)有解決事權(quán)問(wèn)題，而且只觸及到中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，各省自行處理內(nèi)部各級(jí)政府之間的關(guān)系。在我國(guó)政治體制下，財(cái)權(quán)與事權(quán)是自上而下分配的。因此，很容易形成這樣一種局面：財(cái)權(quán)層層向上集中，事權(quán)層層向下分解。支出責(zé)任的逐級(jí)下放，沒(méi)有伴隨足夠的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，各級(jí)政府財(cái)政權(quán)力和公共事務(wù)的責(zé)任不對(duì)稱(chēng)，中央財(cái)政的日子非常好過(guò)，省級(jí)過(guò)得不錯(cuò)，地市也還可以，而多數(shù)縣鄉(xiāng)一級(jí)政府卻僅能維持吃飯財(cái)政和赤字財(cái)政。[注]王紹光：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)”，參見(jiàn)：http://translate.itsc.cuhk.edu.hk/gb/www.cuhk.edu.hk/gpa/wang_files/Publist.htm；林毅夫：“公共事業(yè)過(guò)度市場(chǎng)化、應(yīng)進(jìn)行新稅制改革”，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-09/18/content_5102739.htm。從事權(quán)劃分來(lái)看，中國(guó)成了世界上分權(quán)化程度最高的國(guó)家，教育、醫(yī)療等公共支出責(zé)任過(guò)多地下放到了地方，75%的支出都發(fā)生在省級(jí)及其以下政府。相對(duì)于預(yù)算資金，新增非預(yù)算資金大部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和行政管理支出，而很少用于教育、農(nóng)業(yè)和其他公共物品的支出。[注]Susan H. Whiting, “Central-Local Fiscal Relations in China: A Report Based on the Proceedings of the International Conference on Intergovernmental Fiscal Relations in China”, 2007. http://www.ncuscr.org/Publications/China_Policy_series.htm.

不同觀點(diǎn)的學(xué)者、官員和社會(huì)民眾圍繞分稅制展開(kāi)的大辯論，涉及中國(guó)財(cái)政權(quán)力配置的方方面面，中國(guó)的收入、支出、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算、決算和審計(jì)制度如何建構(gòu)、改革、完善？財(cái)政體制在現(xiàn)實(shí)政治世界中是如何演變的？財(cái)政包干制有何危害？如何將中央對(duì)地方的一對(duì)一談判轉(zhuǎn)變成良性的“協(xié)商辦事”？分稅制能否有效取代財(cái)政包干制、解決治亂循環(huán)？實(shí)際解決了什么問(wèn)題？走到了哪一步？以及最終的結(jié)果：所謂“適度分權(quán)的混合體制”究竟是什么意思？權(quán)力如何分享？中央吃飽飯，怎么讓地方也有飯吃？如何用憲法圈禁中央與地方權(quán)力，劃定各自的權(quán)力邊界？這些問(wèn)題讓圍繞分稅制展開(kāi)的大辯論成為一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的憲政討論。

這場(chǎng)憲政討論曠日持久，在很大程度上說(shuō)明了中國(guó)的憲法實(shí)踐的多面性和動(dòng)態(tài)性，憲政并非靜態(tài)的理想狀態(tài)，而是無(wú)限接近理想狀態(tài)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。靜態(tài)的理想狀態(tài)更像是在大海或荒漠上曇花一現(xiàn)的海市蜃樓，而無(wú)限接近理想狀態(tài)的動(dòng)態(tài)過(guò)程更像是愚公移山、精衛(wèi)填海，永無(wú)止境。同時(shí)，更為基本的是，如果說(shuō)政治權(quán)力的配置是憲政體制的核心，那么財(cái)政權(quán)力就是重中之重，財(cái)政權(quán)力不僅僅是行政權(quán)力，也是或更是政治權(quán)力，財(cái)政權(quán)力配置在中國(guó)的憲法實(shí)踐中具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的戰(zhàn)略地位。

四、 財(cái)政權(quán)力配置作為一種憲法實(shí)踐

在《聯(lián)邦黨人文集》第七十八篇中，聯(lián)邦黨人借普布利烏斯之口說(shuō)道：

大凡認(rèn)真考慮權(quán)力分配方案者必可察覺(jué)在分權(quán)的政府中，司法部門(mén)的任務(wù)性質(zhì)決定該部對(duì)憲法授予的政治權(quán)力危害最寡，因其具備的干擾與為害能力最小。行政部門(mén)不僅具有榮譽(yù)、地位的分配權(quán)，而且執(zhí)掌社會(huì)的武力。立法機(jī)關(guān)不僅掌握財(cái)權(quán)，且制定公民權(quán)利義務(wù)的準(zhǔn)則。與此相反，司法部門(mén)既無(wú)軍權(quán)、又無(wú)財(cái)權(quán)，不能支配社會(huì)的力量與財(cái)富，不能采取任何主動(dòng)的行動(dòng)。故可正確斷言：司法部門(mén)既無(wú)強(qiáng)制、又無(wú)意志，而只有判斷；而且為實(shí)施其判斷亦需借助于行政部門(mén)的力量。[注](美)漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書(shū)館1995年版，頁(yè)391。

這段話可以視為《聯(lián)邦黨人文集》整體結(jié)構(gòu)的縮影：行政部門(mén)、立法部門(mén)的權(quán)力及其行使在先，強(qiáng)制力與財(cái)政被視為西歐近代民族國(guó)家形成的核心要素；[注](美)查爾斯·蒂利：《強(qiáng)制、資本和歐洲國(guó)家(公元990-1992年)》，魏洪鐘譯，上海人民出版社2007年版。司法部門(mén)的權(quán)力及其行使在后，而且非?？亢?，當(dāng)然絕非不重要。同時(shí)，這段話也反映了聯(lián)邦黨人對(duì)現(xiàn)代政治實(shí)際運(yùn)行的核心原則的基本設(shè)想。簡(jiǎn)言之，現(xiàn)代政治運(yùn)行依靠三樣?xùn)|西：強(qiáng)制、財(cái)富和判斷。所謂分權(quán)政府，就是這三樣?xùn)|西分屬三個(gè)部門(mén)。

美國(guó)在建國(guó)初期之所以從邦聯(lián)制轉(zhuǎn)向聯(lián)邦制，根本問(wèn)題正在于要防止在強(qiáng)制、財(cái)富和判斷這三樣?xùn)|西上州權(quán)大于國(guó)權(quán)，[注]司法權(quán)力在水平分權(quán)意義上是權(quán)力制衡的步驟，而在垂直分權(quán)意義上則意味著權(quán)力向聯(lián)邦一級(jí)的中央政府集中，所以司法權(quán)并非例外，也受現(xiàn)代政治權(quán)力向上集中這一一般規(guī)范的約束。導(dǎo)致“主權(quán)中的主權(quán)”這樣的政治怪胎。不抓住這樣的基本權(quán)力，整個(gè)政制架構(gòu)就四分五裂，不復(fù)存在。皮之不存，毛將焉附？沒(méi)有了維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的政制架構(gòu)，任何牽涉權(quán)利、自由、權(quán)力的分工與制衡都無(wú)從談起。

這一點(diǎn)，可以從《聯(lián)邦黨人文集》這一美國(guó)憲法正當(dāng)性的最高理論論證的謀篇布局中看出。第一至二十二篇論聯(lián)邦之必要、邦聯(lián)之大弊端，論證為什么美國(guó)需要一個(gè)強(qiáng)有力的聯(lián)邦政府。接下來(lái)，為了建立這樣一個(gè)有效的全國(guó)性政府，必然首先需要最重要的兩項(xiàng)政治權(quán)力：強(qiáng)制權(quán)和征稅權(quán)：第二十三至二十九篇共七篇論強(qiáng)制權(quán)，第三十至三十六篇共七篇論征稅權(quán)，第三十七、三十八、三十九、四十篇等四篇論制憲會(huì)議良性違憲的正當(dāng)性，第四十一至五十一篇共十一篇論分權(quán)的一般原則，第五十二至六十六篇共十五篇論立法權(quán)，第六十七至七十七篇共十一篇論行政權(quán)，第七十八至八十三篇區(qū)區(qū)六篇論司法權(quán)，結(jié)構(gòu)很清晰。為了維系美國(guó)作為一個(gè)獨(dú)立于英國(guó)的政治共同體繼續(xù)存在，必須以聯(lián)邦取代邦聯(lián)，而這其中劍與錢(qián)又是首要的，判斷并非不重要，但其次序靠后，非常靠后，僅排在兩篇余論之前。作為美國(guó)憲法甚至美國(guó)政治的最終法理源泉，《聯(lián)邦黨人文集》的這一邏輯結(jié)構(gòu)安排，與支撐美國(guó)兩百年政治運(yùn)作的實(shí)際規(guī)則的演化有著某種或明或暗但卻十分緊密的聯(lián)系，不是完全一一對(duì)應(yīng)，但卻足以支撐與當(dāng)下流行的美國(guó)憲政闡釋截然相反的說(shuō)法。

那么，回到我們自身，支撐新中國(guó)六十多年政治運(yùn)作的實(shí)際規(guī)則到底是什么？即使最為初步的探究，也必然需要涉及政治分工這一概念。亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)分工和涂爾干的社會(huì)分工對(duì)應(yīng)的都是復(fù)雜社會(huì)運(yùn)行所必要的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化。政治分工也不例外，對(duì)應(yīng)的是復(fù)雜政治共同體存活所必要的政治權(quán)力的劃分，而任何政治權(quán)力都有其最基本的組織要素，這些組織要素是決定權(quán)力范圍與程度的關(guān)鍵，權(quán)力的有效行使都不可須臾或缺之。支撐現(xiàn)實(shí)政治世界運(yùn)行的實(shí)際規(guī)則就是圍繞這些最為基本的組織要素形成的。用中國(guó)政治的慣用語(yǔ)來(lái)說(shuō)，它們就是人(人事)、財(cái)(財(cái)政)、事(職能)，人、財(cái)、事的政治分工直接影響權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作。沒(méi)有政治分工，只有限權(quán)，只能說(shuō)是50%的憲政。

在政治權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作中，人、財(cái)、事的政治分工先于權(quán)力的劃分。任何權(quán)力的劃分形式，無(wú)論是分權(quán)的底線，還是集權(quán)的邊界，實(shí)際上都要涉及何者優(yōu)先、何者為重這樣的輕重之學(xué)。[注]桓寬：《鹽鐵論·第十四》，王貞珉譯注，吉林文史出版社1995年版。事實(shí)上，在“兩個(gè)積極性”[注]蘇力：“當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán) ——重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第五節(jié)”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期；強(qiáng)世功，見(jiàn)前注〔3〕。這一中國(guó)的不成文憲法中，輕重之學(xué)至關(guān)重要。初步而言，輕者可以分權(quán)為主，重者必得集權(quán)為主。就人、財(cái)、事三大基本政治權(quán)力而言，重要性的排序常常是人事權(quán)優(yōu)先于財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)優(yōu)先于事權(quán)。從這樣的基本政治分工入手，探究中國(guó)的憲法實(shí)踐和物理意義上的憲政運(yùn)動(dòng)，有助于提升“兩個(gè)積極性、協(xié)商辦事”等影響中央和地方關(guān)系乃至整個(gè)現(xiàn)實(shí)政治世界運(yùn)作的實(shí)際規(guī)則的“憲政性”。

現(xiàn)實(shí)政治世界中的財(cái)政權(quán)力配置建立在六項(xiàng)制度之上。第一是任何形式的政治共同體都不可缺少的收入制度。聯(lián)邦黨人指出，如果全國(guó)性政府沒(méi)有全面的征稅權(quán)，要么為了滿(mǎn)足公共需要，人民不斷遭到掠奪；要么政府迅速萎縮滅亡。[注]漢密爾頓等，見(jiàn)前注〔49〕，頁(yè)146。第二是任何形式的政治共同體同樣必然存在的開(kāi)支。聯(lián)邦黨人認(rèn)為誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)人民的幸福寄托于政府先通過(guò)稅收制度取之于民、再通過(guò)公共開(kāi)支制度用之于民。托克維爾認(rèn)為民主政府并非節(jié)約的政府，自由主義的儉省治理理念在現(xiàn)實(shí)政治中常常表現(xiàn)為公共開(kāi)支的擴(kuò)大，人民主權(quán)很可能導(dǎo)致耗盡國(guó)庫(kù)這樣的災(zāi)難性影響，而“公共開(kāi)支總是隨著文明程度的提高而增加，賦稅則隨著教育的普及而增加”。[注](法)托克維爾：《論美國(guó)的民主》(上卷)，董國(guó)良譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，頁(yè)237-241。第三是旨在確保各級(jí)政府間財(cái)政權(quán)力(能力)均衡的轉(zhuǎn)移支付制度，包括兩方面：中央政府到省、州一級(jí)地方政府和省州內(nèi)各級(jí)地方政府之間的垂直均衡，以及富省、富州向相同層級(jí)的窮省、窮州的水平均衡。而垂直均衡與水平均衡的實(shí)現(xiàn)程度可能差異很大，其政治邏輯實(shí)質(zhì)上為了維系國(guó)家的統(tǒng)一。[注]王紹光：“中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯”，《戰(zhàn)略與管理》2002年第3期。第四是以財(cái)政集中和預(yù)算監(jiān)督為兩大特征的預(yù)算制度。財(cái)政集中是指財(cái)政收支管理權(quán)的集中，通過(guò)建立統(tǒng)一的程序和規(guī)則，將所有政府收支統(tǒng)一在一本賬中，確保預(yù)算是全面、統(tǒng)一、準(zhǔn)確、嚴(yán)密和有時(shí)效限制的。預(yù)算監(jiān)督是指代議機(jī)構(gòu)監(jiān)督政府財(cái)政收支，確保預(yù)算按照財(cái)政年度制定，公開(kāi)透明、清晰、經(jīng)過(guò)事先批準(zhǔn)并且事后有約束力。“現(xiàn)代預(yù)算制度”是民主的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，依此而言，英國(guó)在1866年、美國(guó)在1920年代、法國(guó)在1950年代先后成為民主國(guó)家。[注]王紹光：“從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家”，《讀書(shū)》2007年第10期；王紹光、馬駿：“走向‘預(yù)算國(guó)家’：財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家建設(shè)”，《公共行政評(píng)論》2008年第1期。第五是作為一種預(yù)算監(jiān)督的決算制度。與議會(huì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督這些外在制約不同，決算是一種財(cái)政部門(mén)針對(duì)其他各部門(mén)預(yù)算收支是否合理合法的內(nèi)部制約。一國(guó)的財(cái)政方針、財(cái)政政策和財(cái)政制度是決算的基本依據(jù)。第六是獨(dú)立于各行政部門(mén)的審計(jì)制度，審計(jì)也是一種內(nèi)部制約。

在這些制度中，收入是決定性的前提，沒(méi)有它，后面五項(xiàng)制度都是無(wú)根之木，所以它幾乎不受任何法律約束。任何國(guó)家的憲法總是把幾乎無(wú)限的征稅權(quán)授予政府，無(wú)論在單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，無(wú)限征稅權(quán)是基本法，中央和地方分享稅收是派生法。但這并不是說(shuō)政府的收入和開(kāi)支完全不受制約，事實(shí)上，轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算、決算、審計(jì)都是對(duì)征稅權(quán)的限制和約束。而且，除預(yù)算監(jiān)督外，這些制度基本上都是內(nèi)部制約，甚至預(yù)算監(jiān)督也離不開(kāi)內(nèi)部制約，因?yàn)橛行У念A(yù)算監(jiān)督必然是以財(cái)政集中為前提的，而后者顯然又是中央政府針對(duì)其他中央部門(mén)和地方政府的內(nèi)部制約。人們也許會(huì)說(shuō)，沒(méi)有外部制約，內(nèi)部制約其實(shí)也沒(méi)什么用。換言之，內(nèi)部制約優(yōu)先于外部制約這一邏輯可能總是與事實(shí)狀況相背離。但是，我們從上述分析可以看出，實(shí)際情況應(yīng)該倒過(guò)來(lái)說(shuō)，即如果沒(méi)有有效的內(nèi)部制約，外部制約很可能是瞎指揮，是外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，只會(huì)更加遠(yuǎn)離節(jié)約政治成本的政治理念和人民意愿。

在財(cái)政權(quán)力配置的制度序列里，收入制度是基本法，開(kāi)支、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算、決算和審計(jì)制度是派生法。無(wú)論是以理性化、例行化為制度化的標(biāo)準(zhǔn)，還是從權(quán)力范圍的中央化、權(quán)力行使的國(guó)家化而言，[注]權(quán)力的范圍(分工)是聯(lián)邦性的，權(quán)力的行使是國(guó)家性的，這并非美國(guó)的獨(dú)特問(wèn)題，而是一個(gè)普遍問(wèn)題。參見(jiàn)漢密爾頓等，見(jiàn)前注〔49〕，頁(yè)192-198。國(guó)家收入的制度化往往是首當(dāng)其沖的。在很大程度上甚至可以說(shuō)，收入制度的優(yōu)點(diǎn)也正是其他各項(xiàng)制度的優(yōu)點(diǎn)，而收入制度的缺點(diǎn)也很容易折射到其他制度上。如果從職能和公民權(quán)保障角度將現(xiàn)代憲法稱(chēng)為“財(cái)產(chǎn)憲法”，那么，實(shí)際上，“財(cái)產(chǎn)憲法”一刻也離不開(kāi)“財(cái)政憲法”。[注]可能出現(xiàn)的問(wèn)題，參見(jiàn)張守文：“財(cái)政危機(jī)中的憲政問(wèn)題”，《法學(xué)》2003年第9期。所謂“財(cái)政憲法”的關(guān)鍵正是由收入、開(kāi)支、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算、決算和審計(jì)制度組成的財(cái)政權(quán)力配置的那些現(xiàn)實(shí)規(guī)則。

到這里，我們的主題終于比較清晰了，財(cái)政權(quán)力配置有自己的人、事方面，財(cái)、人、事合起來(lái)又決定著其他政治權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制及其實(shí)效，決定著它們的范圍與行使，決定著它們的分工、合作與制約。在其內(nèi)部，有它自己的權(quán)力的政治分工與權(quán)力制約相結(jié)合的小世界。概言之，六條腿的財(cái)政權(quán)力配置機(jī)制，包括憲法、憲法性法律、[注]稅法、預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法等憲法性法律是動(dòng)態(tài)憲法的最主要表現(xiàn)形式。正式法律規(guī)則和非正式政治慣例，是最可能“看得見(jiàn)的憲政”，也是最關(guān)鍵的憲法實(shí)踐。全國(guó)統(tǒng)一的稅收立法權(quán)集中在中央，是美國(guó)憲法(1789年憲法第1條第8項(xiàng))、英國(guó)憲法性法律(1911年國(guó)會(huì)法第1條)、法國(guó)憲法(1958年憲法第五章第34條)、德國(guó)憲法等國(guó)憲法的共同特征，更為實(shí)質(zhì)的財(cái)政權(quán)力配置體現(xiàn)在稅收制度、開(kāi)支制度、中央-地方和地方各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付制度和審計(jì)監(jiān)督制度上，其中稅收制度常常具有至關(guān)重要的位置。

在“八二憲法”中，中國(guó)的財(cái)政權(quán)力配置呈現(xiàn)出鮮明的內(nèi)部制約特征。第62條第3款將稅收立法權(quán)授予全國(guó)人大：“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”，而稅法當(dāng)然屬于基本法。第89條將預(yù)算權(quán)授予國(guó)務(wù)院：“編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算?！钡?2條第10款將決算和預(yù)算監(jiān)督權(quán)授予全國(guó)人大：“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的決算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告?！钡?7條第5款將預(yù)算調(diào)整審批權(quán)授予全國(guó)人大常委會(huì)：“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整。”第91條將獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督權(quán)授予國(guó)務(wù)院下屬的審計(jì)機(jī)關(guān)：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”當(dāng)然，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家類(lèi)似的是，[注]英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)的情況，參見(jiàn)王紹光，見(jiàn)前注〔57〕。美國(guó)全國(guó)性預(yù)算法的確立也是在相當(dāng)晚近的進(jìn)步時(shí)代(1880-1920s)，參見(jiàn)(美)喬納森·卡恩：《預(yù)算民主：美國(guó)的國(guó)家建設(shè)和公民權(quán)1890-1928》，上海人民出版社2008年版。更為全面的收支、轉(zhuǎn)移支付和預(yù)決算審計(jì)監(jiān)督則體現(xiàn)在1994年單獨(dú)的全國(guó)性預(yù)算法中。這部法律因此可以說(shuō)是一部非常重要的憲法性法律，而該法第8條專(zhuān)門(mén)將分稅制設(shè)定為中國(guó)的正式法律規(guī)則。本文第二、三節(jié)的討論充分展示了分稅制在財(cái)政權(quán)力配置意義上豐富的動(dòng)態(tài)實(shí)踐。這并不是說(shuō)中國(guó)財(cái)政權(quán)力的配置已經(jīng)非常成熟，但盡管不少環(huán)節(jié)仍有待改善，分稅制的確已經(jīng)較好地理順了收入制度。如前所述，這的確是個(gè)不錯(cuò)的開(kāi)端。

正如卡爾·波蘭尼頭腦清晰的自嘲，把一種文明包括它的物質(zhì)存在和精神實(shí)質(zhì)化約為幾項(xiàng)生硬的制度，選擇其中一個(gè)作為這些制度的基礎(chǔ)，并接著推論這一文明的命運(yùn)受制于其權(quán)力組織結(jié)構(gòu)的某種基本特征，這種解釋必然顯得過(guò)于簡(jiǎn)單，這種嘗試也更顯無(wú)知。[注](英)卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，浙江人民出版社2007年版，頁(yè)4。然而，這也的確正是需要我們更多關(guān)注的，因?yàn)橹袊?guó)財(cái)政權(quán)力的配置及其演變，恰恰蘊(yùn)含了支撐新中國(guó)六十多年的某些非?；A(chǔ)性的現(xiàn)實(shí)規(guī)則及其變化。

五、 初步的結(jié)論：動(dòng)態(tài)憲法觀與憲法規(guī)則的發(fā)現(xiàn)

當(dāng)財(cái)政權(quán)力配置作為一種憲法實(shí)踐的意義清晰以后，我們的憲法觀也就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從一維憲政觀轉(zhuǎn)向二維憲法觀；從靜態(tài)憲法觀轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)憲法觀。一維、靜態(tài)的憲法觀注重靜態(tài)的權(quán)力劃分，注重權(quán)力分離、制約，注重司法權(quán)力約束行政與立法權(quán)力，倚重司法能動(dòng)主義。二維、動(dòng)態(tài)的憲法觀更為平衡，不僅關(guān)注分離、制約，也關(guān)注分工、合作；也更為整全，憲法不只是憲法，憲法是政治的一部分，憲政不僅僅是限權(quán)，而是先有權(quán)力的分工、運(yùn)行、適度集中，然后才是限權(quán)問(wèn)題。

靜態(tài)的憲政觀不容易看見(jiàn)實(shí)踐中的憲政，而更多地是在關(guān)注某個(gè)憲政理想狀態(tài)。動(dòng)態(tài)的憲政觀更可能看得見(jiàn)憲政。動(dòng)態(tài)的憲政觀注重憲法實(shí)踐主體的多樣性，不同政府分支都在實(shí)踐憲法，權(quán)力的運(yùn)行得到確保，才能談得上限權(quán)。行政部門(mén)在執(zhí)行憲法，立法部門(mén)也在執(zhí)行憲法。不僅僅關(guān)注司法權(quán)力的行使，也要關(guān)注行政權(quán)力的行使。行政權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作。也是政治權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作，作為最重要的行政權(quán)力，財(cái)政權(quán)力的實(shí)際配置就是在行使政治權(quán)力，就是在實(shí)踐憲法，行政權(quán)力的劃分同樣也是憲政問(wèn)題。

理解作為政治的憲法，就可以發(fā)現(xiàn)行政權(quán)力在不同主體之間的劃分是一場(chǎng)永無(wú)止境的憲政狀態(tài)，不能用靜態(tài)的、單一的憲政觀來(lái)看待聯(lián)邦制、單一制與分權(quán)、集權(quán)。分權(quán)的聯(lián)邦制與集權(quán)的聯(lián)邦制都可能存在，集權(quán)的單一制與分權(quán)的單一制也都可能存在。觀察特定國(guó)家的憲政運(yùn)動(dòng)，很大程度上就是要關(guān)注不同的權(quán)力在不同的時(shí)期、不同的國(guó)家所呈現(xiàn)出來(lái)的此消彼長(zhǎng)的階段性變化，從中發(fā)現(xiàn)憲政。

在中央和地方關(guān)系乃至整體意義上的憲政體制中，分權(quán)、集權(quán)仍然是有效的分析框架。當(dāng)然，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)分權(quán)好、集權(quán)好，或者說(shuō)分權(quán)不好、集權(quán)不好，這樣的意識(shí)形態(tài)判斷對(duì)于我們真正理解中央和地方關(guān)系沒(méi)有多大幫助。分權(quán)、集權(quán)都不是絕對(duì)對(duì)立的。同樣，在單一制和聯(lián)邦制的關(guān)系上，也不是說(shuō)單一制就一定不好、聯(lián)邦制就一定好；或者單一制就一定好、聯(lián)邦制就一定不好。權(quán)力的分散、集中是任何權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的實(shí)際規(guī)則。實(shí)際上，可以說(shuō)，任何行使政治權(quán)力的政府部門(mén)的基本規(guī)則都是官僚制，都是在韋伯和新韋伯主義者的概念范疇內(nèi)，即都要遵循職能分工、部門(mén)集權(quán)和各部門(mén)合作的基本規(guī)則。因此，實(shí)際上，單一制不見(jiàn)得就總是集權(quán)的，也可能是分權(quán)的；聯(lián)邦制也不總是分權(quán)的，也可能表現(xiàn)為集權(quán)。在不同的時(shí)空條件下，某個(gè)國(guó)家的中央和地方關(guān)系可以呈現(xiàn)出不同的搭配。也就是說(shuō)，有集權(quán)的單一制，也有分權(quán)的單一制；有分權(quán)的聯(lián)邦制，也有集權(quán)的聯(lián)邦制。[注]王紹光：《中央地方關(guān)系四講》，待版書(shū)稿。所以，我們?cè)谟懻撝醒牒偷胤疥P(guān)系的時(shí)候，需要問(wèn)幾個(gè)最基本的問(wèn)題：何時(shí)何地的單一制？何時(shí)何地的聯(lián)邦制，究竟是什么樣的單一制？什么樣的聯(lián)邦制(如果做比較研究的話)？以及不同階段、不同空間的不同表現(xiàn)：在某個(gè)時(shí)期，可能單一制的集權(quán)程度高一些，屬于集權(quán)的單一制；在另一個(gè)時(shí)期，可能單一制的分權(quán)程度高一些，屬于分權(quán)的單一制。在不同的時(shí)期，是否呈現(xiàn)出了不同的變化？從集權(quán)的單一制轉(zhuǎn)向分權(quán)的單一制，或者從分權(quán)的聯(lián)邦制轉(zhuǎn)向集權(quán)的聯(lián)邦制。

我們這里只是簡(jiǎn)單地對(duì)比中美之間中央和地方關(guān)系的轉(zhuǎn)變。從總體上看，眾所周知，美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，中國(guó)是單一制國(guó)家；就分權(quán)、集權(quán)程度而言，美國(guó)在進(jìn)步時(shí)代(1880-1920)前，屬于分權(quán)的聯(lián)邦制；進(jìn)步時(shí)代開(kāi)始有所轉(zhuǎn)變，隨著其國(guó)家基本制度的建設(shè)進(jìn)程，開(kāi)始轉(zhuǎn)向集權(quán)的聯(lián)邦制。而這個(gè)轉(zhuǎn)變，在小羅斯福新政時(shí)代最終完成，即美國(guó)在新政時(shí)代已經(jīng)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)榧瘷?quán)的聯(lián)邦制，其基本權(quán)力的集中程度不僅超過(guò)過(guò)去的美國(guó)，也超過(guò)今天的中國(guó)。而中國(guó)在毛澤東時(shí)代大體屬于集權(quán)的單一制(1949—1978)，在鄧小平時(shí)代就轉(zhuǎn)向了分權(quán)的單一制(1979—1993)。以1994年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，隨著分稅制的建立，江澤民時(shí)代開(kāi)始轉(zhuǎn)向相對(duì)集權(quán)的單一制。因此，大體而言，如果說(shuō)在1978—1994年之間，中國(guó)在財(cái)政中央和地方關(guān)系可以稱(chēng)之為“事實(shí)上的財(cái)政聯(lián)邦制”，雖然可能并不符合實(shí)際情況，但實(shí)質(zhì)上是分權(quán)的單一制?；蛘吒鼫?zhǔn)確地說(shuō)，即便我們可以把改革開(kāi)放的頭十五年稱(chēng)為所謂“事實(shí)上的財(cái)政聯(lián)邦制”，那么從1994年即改革開(kāi)放的第十六個(gè)年頭開(kāi)始，在財(cái)政上實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)向分權(quán)的單一制。之所以反復(fù)強(qiáng)調(diào)只是大體而言，是因?yàn)榧幢阍凇凹瘷?quán)的單一制”時(shí)期，集權(quán)的程度也并不是始終都很強(qiáng)。事實(shí)上，不同時(shí)期的集權(quán)程度差異很大。而分稅制的確立，意味著中國(guó)從分權(quán)的單一制轉(zhuǎn)向了集權(quán)的單一制，這個(gè)轉(zhuǎn)變成為財(cái)政權(quán)力配置的政治方向。

動(dòng)態(tài)憲法觀也更能彰顯或者提升政治憲法學(xué)的科學(xué)性。為什么“憲法在政治中”？如何理解“政治中的憲法”、“作為政治的憲法”？如何說(shuō)憲法首先是政治權(quán)力的配置法？如何認(rèn)識(shí)憲法、發(fā)現(xiàn)憲政？進(jìn)而，什么才是支撐現(xiàn)實(shí)政治世界的憲法規(guī)則，是野心對(duì)抗野心式的權(quán)力斗爭(zhēng)，還是權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)則和機(jī)制？本文從財(cái)政權(quán)力配置視角出發(fā)，揭示了要回答這些問(wèn)題，實(shí)際上需要追問(wèn)更為深層、更為基本的現(xiàn)實(shí)政治世界中存在的諸多問(wèn)題：在財(cái)政上，先取后予還是先予后?。辉谡畏止ど希菣?quán)力劃分還是職能分立，人事還是職能，分立還是混合；就權(quán)力的分散與集中而言，分權(quán)、集權(quán)是否還是個(gè)有效的分析框架；政治分權(quán)與行政集權(quán)，先集中后分散，還是先分散后集中；以及就權(quán)力的制約與平衡而言，內(nèi)部約束與外部約束孰輕孰重。當(dāng)然，本文更多是在嘗試提出問(wèn)題，而非提供答案。

真實(shí)的憲法實(shí)踐不僅僅牽涉法院審判權(quán)，也包括更為整全的治理權(quán)；不僅指向權(quán)力制約，也指向政治分工與合作；不僅指向外部約束，也包括內(nèi)部約束；憲法、憲政不僅僅是法律問(wèn)題、司法問(wèn)題，還是政治問(wèn)題；真實(shí)的憲法規(guī)則不僅僅是文本中的法，更是支撐現(xiàn)實(shí)政治世界運(yùn)作的實(shí)際規(guī)則。外部約束不僅僅在中國(guó)遇到困境，[注]外部約束在中國(guó)遇到的困境，參見(jiàn)趙曉力：“司法過(guò)程與民主過(guò)程”，《法學(xué)研究》2004年第4期。外部約束在西方發(fā)達(dá)國(guó)家遇到的困境，參見(jiàn)Mogens Hermann Hansen, “The Mixed Constitution versus the Separation of Powers: Monarchical and Aristocratic Aspects of Modern Democracy”, History of Political Thought, vol. 31, No. 3, pp.509-531.在我們今天所講的憲政意義上也發(fā)生了重要的變化，歐洲國(guó)家的立法與行政職能已經(jīng)高度合一，英國(guó)首相、美國(guó)和法國(guó)總統(tǒng)行使著與17、18世紀(jì)專(zhuān)制君主相同的權(quán)力。憲法法院作為一個(gè)非民選的非民主機(jī)構(gòu)在德國(guó)演變成了第三個(gè)立法院，在美國(guó)成了民選總統(tǒng)寶座的最終裁決者。[注]現(xiàn)代民主的君主制與寡頭制特征，參見(jiàn)Mogens Hermann Hansen, 見(jiàn)前注〔64〕 p.509-531。也許，在紀(jì)念中國(guó)“五四憲法”五十年、“八二憲法”三十年之際，需要重新回到二十年前冷戰(zhàn)終結(jié)時(shí)所產(chǎn)生的中國(guó)向何處去的大討論，這場(chǎng)圍繞“治理問(wèn)題的體制化”的大討論并非中國(guó)的獨(dú)特問(wèn)題。二十年前，美國(guó)法學(xué)者受政治學(xué)者的啟發(fā)，主張“把國(guó)家?guī)Щ氐綉椃ɡ碚撝小?，這一研究范式事實(shí)上就更多是為了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中所遇到的政治困境。無(wú)論是中國(guó)還是美國(guó)，公共權(quán)威的缺失都是一個(gè)憲政問(wèn)題，正是公共權(quán)威的缺失導(dǎo)致18世紀(jì)的美國(guó)憲法無(wú)法回應(yīng)20世紀(jì)美國(guó)所面臨的大規(guī)模民主需求。[注]Stephen M. Griffin, “Bringing the State into Constitutional Theory: Public Authority and the Constitution”, Law & Social Inquiry, Vol. 16, No. 4 (Autumn, 1991), pp. 659-710.

在憲政的本源意義上，美國(guó)20世紀(jì)五六十年代所面臨的公共權(quán)威危機(jī)，與其說(shuō)旨在將邦聯(lián)轉(zhuǎn)向聯(lián)邦的18世紀(jì)憲法，實(shí)質(zhì)上回應(yīng)的都是同一個(gè)問(wèn)題，即如何維系一個(gè)完整的政治共同體的存續(xù)，這是任何憲政體制的政治使命。所有政治分工與權(quán)力制約(包括內(nèi)部制約和外部制約)都服從于這個(gè)最終目的。如果不能保持政治共同體這個(gè)“一”，任何外部制約形式都只能成為自己的掘墓人。正如美國(guó)學(xué)者史蒂芬·霍爾姆斯和凱斯·R. 桑斯坦的直言，所有權(quán)利都是積極權(quán)利，所有自由都是積極自由，沒(méi)有稅收就沒(méi)有財(cái)產(chǎn)，必須給守夜人報(bào)酬，貧困的政府沒(méi)有能力保護(hù)權(quán)利。[注](美)史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R. 桑斯坦：《權(quán)力的成本：為什么自由依賴(lài)于稅》，畢競(jìng)悅譯，北京大學(xué)出版社2004年版。也就是說(shuō)，憲法所保障的人民基本權(quán)利如欲得到切實(shí)保護(hù)，同樣離不開(kāi)財(cái)政權(quán)力配置。配置好財(cái)政權(quán)力，確保全國(guó)性政府的財(cái)政主導(dǎo)地位，是維系政治共同體這個(gè)統(tǒng)一體、團(tuán)結(jié)體的第一前提。無(wú)論聯(lián)邦制國(guó)家、單一制國(guó)家，還是其他標(biāo)準(zhǔn)所界定的政府形式，恐怕都概莫能外。

用什么樣的憲法觀探究什么樣的憲政，才能回應(yīng)公共權(quán)威的缺失，同樣是中國(guó)憲法的核心命題之一。在中國(guó)憲法的財(cái)政權(quán)力配置視角下，動(dòng)態(tài)憲法觀而非靜態(tài)憲法觀可以更好地恢復(fù)憲法、憲政問(wèn)題的復(fù)雜性，更有利于我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)支撐新中國(guó)六十多年政治權(quán)力運(yùn)作的鮮活的憲法規(guī)則與憲法實(shí)踐。真實(shí)的憲政不是某個(gè)靜止的、終極的、無(wú)比完美的理想狀態(tài)，而是不斷自我修補(bǔ)、永遠(yuǎn)臻于完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程。