略析戰(zhàn)后英國(guó)在英屬黑非洲的公職人員政策（1945－1963）

杭 聰

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 世界歷史研究所，北京 100006）

略析戰(zhàn)后英國(guó)在英屬黑非洲的公職人員政策（1945－1963）

杭 聰

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 世界歷史研究所，北京 100006）

第二次世界大戰(zhàn)之后，英國(guó)在英屬黑非洲殖民地的公職人員政策有三次調(diào)整，分別以擴(kuò)招、穩(wěn)定和留任為重點(diǎn)，很好地配合了英國(guó)的整體殖民政策。擴(kuò)招是為了落實(shí)殖民地開(kāi)發(fā)計(jì)劃和地方政府改革計(jì)劃，穩(wěn)定和留任都是為了在民族解放運(yùn)動(dòng)的大潮中盡力保持自己的殖民利益。其中英國(guó)對(duì)尼日利亞的公職人員政策較具典型性。英國(guó)的政策沒(méi)有解決獨(dú)立前后殖民地公職人員缺乏的狀況，直接原因在于英國(guó)撤退得過(guò)快，深層原因則在于其長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)殖民地社會(huì)發(fā)展的忽視。

公職人員；非洲；殖民撤退

英國(guó)在殖民地的公職人員是貫徹英國(guó)殖民政策的直接工具，是英屬黑非洲的直接統(tǒng)治者，其組織沿革與人員構(gòu)成值得進(jìn)行詳細(xì)研究。

1 黑非洲殖民地英籍公職人員的擴(kuò)充

從英國(guó)建立殖民統(tǒng)治直到第一次世界大戰(zhàn)，黑非洲都沒(méi)有多少公職人員（包括英籍行政管理人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員）。所謂的“間接統(tǒng)治”原則，在黑非洲更多是對(duì)現(xiàn)實(shí)的反映，而非創(chuàng)造性發(fā)明。第一次世界大戰(zhàn)后，伴隨著殖民地經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，黑非洲才逐步從上至下開(kāi)始建立文官政府。1926年，在牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)，英國(guó)政府為熱帶非洲公職機(jī)構(gòu)（（Tropical African Services），1932年統(tǒng)一更名為殖民地管理機(jī)構(gòu)（Colonial Administrative Service））開(kāi)設(shè)了訓(xùn)練課程。這成為英屬黑非洲殖民地公職人員職業(yè)化進(jìn)程的里程碑。兩次世界大戰(zhàn)之間的經(jīng)濟(jì)危機(jī)減少了公職人員招募的數(shù)量。第二次世界大戰(zhàn)期間，不僅不再招募人員，人員數(shù)量反而大大縮水。據(jù)估計(jì)在1939－1945年間，大約有1／4的管理骨干參加了軍隊(duì)。因而，在1945－1951年期間，新任命的1 500名殖民地管理者中有70%部署到了非洲。［1］特別是1948年之后，伴隨大量開(kāi)發(fā)計(jì)劃而來(lái)的殖民地技術(shù)機(jī)構(gòu)的增加，使得殖民地公職人員的招募進(jìn)入一個(gè)高峰時(shí)期。專(zhuān)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域增加的名額最為顯著，例如農(nóng)業(yè)和獸醫(yī)（相關(guān)數(shù)據(jù)見(jiàn)表1、表2和表3）。同時(shí)，為了抵制民族解放運(yùn)動(dòng)而開(kāi)始的憲制改革和地方自治政府改革，也為殖民地行政管理人員的增長(zhǎng)提供了機(jī)會(huì)。

表1 殖民地公職人員招募水平（1937－1957年）［2］102

表2 戰(zhàn)后黑非洲殖民地行政管理人員［2］108

表3 戰(zhàn)后英帝國(guó)各地區(qū)殖民地行政管理人員數(shù)目比較［2］48

西非政治改革相對(duì)早一些，步伐也相對(duì)邁得大一些。在1945年之時(shí)，無(wú)論是殖民者還是民族主義者都認(rèn)為尼日利亞需要政治改革。1945年3月，隨著新憲法的頒布，尼日利亞實(shí)行了地方政府改革，進(jìn)一步廢除間接統(tǒng)治，推行政府機(jī)構(gòu)的尼日利亞化政策；一項(xiàng)十年期的大眾教育計(jì)劃也出爐了，包括建立伊巴丹大學(xué)。這就是所謂的“管理改革”，目的是保存帝國(guó)。在殖民部的文件中，尼日利亞殖民統(tǒng)治的結(jié)束還是下一代人甚至下下一代人的事情，自治政府還沒(méi)有成為一個(gè)問(wèn)題。這些改革都是為了應(yīng)對(duì)激進(jìn)變革的要求先發(fā)制人。殖民部并不將之視為朝向殖民撤退的一步。這些政策的后果之一是大大增加了尼日利亞公職人員的數(shù)量。根據(jù)尼科爾森（Nicolson）的計(jì)算，尼日利亞在1945年有1 300個(gè)外國(guó)高級(jí)官員，在1948年，高等職位數(shù)目上升到3 786個(gè)，大約2 000個(gè)被外國(guó)人所占據(jù)，剩下的處于空缺狀態(tài)或由非洲人所占據(jù)（在1945年非洲籍高級(jí)官員的數(shù)目是75個(gè)，在1948年是245個(gè)。）［3］一個(gè)非洲籍成員占多數(shù)的委員會(huì)提出了一份一致同意的報(bào)告，建議政府應(yīng)接受如下原則：除非沒(méi)有適當(dāng)?shù)暮秃细竦哪崛绽麃喨诉x，政府的任何職務(wù)都不應(yīng)聘用非尼日利亞人。這個(gè)委員會(huì)還建議，應(yīng)從非官方人員占多數(shù)的公用事業(yè)局為政府文職機(jī)關(guān)選拔高級(jí)職務(wù)候選人；應(yīng)設(shè)置大量獎(jiǎng)學(xué)金名額以培養(yǎng)能勝任重要職位的尼日利亞人。因而，尼日利亞政府撥出款項(xiàng)在伊巴丹大學(xué)、聯(lián)合王國(guó)和美國(guó)各大學(xué)設(shè)置獎(jiǎng)學(xué)金。即便如此，在獨(dú)立前夕的1960年，尼日利亞聯(lián)邦政府仍舊雇傭了1 749名外國(guó)官員，這比1945年所雇傭外國(guó)人的數(shù)量更多。［4］可以說(shuō)，在走向獨(dú)立的過(guò)程中，尼日利亞的政府管理比以往更依賴于外國(guó)人。

當(dāng)然，不可否認(rèn)尼日利亞公職職位的增加使得尼日利亞籍人員的數(shù)量有所增加。這種增加無(wú)關(guān)乎政治目的，僅僅是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)的擴(kuò)展，但是這也引起了外籍官員的不安。在1947年1月，為了讓英籍人員安心工作，尼日利亞政府向所有官員發(fā)出一份通知，直接表達(dá)了本地人員只能晉升到一定級(jí)別的態(tài)度，以示不會(huì)對(duì)占據(jù)高級(jí)職位的英籍人員構(gòu)成威脅。［5］197該通知宣布：非洲化程度的加深將導(dǎo)致腐敗的增加，弱化對(duì)王家的忠誠(chéng)，是對(duì)顛覆分子暗中的支持。無(wú)疑，這份通知的精神是要限制行政管理人員非洲化。這反映出英國(guó)政府將權(quán)力保持在英國(guó)人手中的政策取向。正是在這種精神的指引下，1951年，《麥克弗遜憲法》引入了代議制，目標(biāo)是將受過(guò)教育的尼日利亞精英納入政治體制，同時(shí)保持將關(guān)鍵性的政治權(quán)力掌握在英國(guó)人手中。這種安排并不能平息尼日利亞民族解放運(yùn)動(dòng)，所以英國(guó)政府又出臺(tái)了意圖分裂尼日利亞民族解放運(yùn)動(dòng)的1953年憲法。

盡管尼日利亞官員非洲化進(jìn)程較慢，但是伴隨1953年地區(qū)化憲法而來(lái)的是在尼日利亞三個(gè)地區(qū)中公務(wù)人員地區(qū)化大大加強(qiáng)了。這種現(xiàn)象在1951年憲法中就有了苗頭。英國(guó)一個(gè)調(diào)查委員會(huì)成員富特（Foot）最早認(rèn)識(shí)到1951年憲法對(duì)尼日利亞官員的影響。他強(qiáng)調(diào)，盡管所有的尼日利亞政治家都不贊同，但是高級(jí)管理職位不應(yīng)該按地區(qū)劃分。他呼吁創(chuàng)建一個(gè)公共機(jī)構(gòu)委員會(huì)（Public Service Commission）以保護(hù)現(xiàn)在不得不服務(wù)于政黨政治領(lǐng)導(dǎo)人之下的官員中立。［5］200但他更關(guān)心英籍官員的狀況，強(qiáng)調(diào)不應(yīng)該對(duì)外國(guó)雇員實(shí)行“歧視”。在1951－1953年期間，在尼日利亞的東部和中部地區(qū)外國(guó)官員遭到攻擊，這導(dǎo)致外國(guó)官員大批離去，英國(guó)官方擔(dān)心如此一來(lái)可能導(dǎo)致行政管理機(jī)構(gòu)的崩潰，更重要地是這將會(huì)使殖民部喪失對(duì)局勢(shì)的控制。一方面，英國(guó)官方承認(rèn)需要加速推動(dòng)非洲化以便安撫非洲人；同時(shí)也強(qiáng)調(diào)為了避免低效，某種對(duì)非洲化的限制不得不被接受。事實(shí)上，英國(guó)政策一直以穩(wěn)定英籍公職人員為重心。

倫敦（1953）和拉各斯（1954）大會(huì)對(duì)尼日利亞公共服務(wù)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了重大的影響。因?yàn)閮纱未髸?huì)確定了1956年尼日利亞將實(shí)行地區(qū)自治政府的前景，這將使得尼日利亞的公職機(jī)構(gòu)地區(qū)化。在地區(qū)自治政府體制下，除了總督，地區(qū)行政會(huì)議（Executive Councils）中將全是尼日利亞人，尼日利亞部長(zhǎng)將維持部的運(yùn)轉(zhuǎn)，也將有權(quán)任免部里的文職人員。英國(guó)政府增加了對(duì)英籍雇員保持職位的擔(dān)憂。在1954年1月，殖民大臣麥克弗遜敦促拉各斯大會(huì)應(yīng)該達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議使外籍雇員安心，即一旦因地區(qū)獲得自治政府權(quán)，而導(dǎo)致外籍人員離職，外籍人員將會(huì)獲得補(bǔ)償。他強(qiáng)調(diào)需要在獨(dú)立后保持外籍官員職位，“我們不能退席和離開(kāi)這個(gè)國(guó)家，因?yàn)槟菚?huì)導(dǎo)致流血的部族戰(zhàn)爭(zhēng)……英籍官員大量離開(kāi)將會(huì)導(dǎo)致派遣軍隊(duì)重整秩序的花費(fèi)，相比于此，補(bǔ)償計(jì)劃的花費(fèi)似乎是‘無(wú)窮少的’”［5］202。

2 穩(wěn)定英籍殖民地公職人員的措施

1957年后的麥克米倫政府時(shí)期，整個(gè)非洲的公職人員特別是行政人員的招募又進(jìn)入停滯期，而且由于在職人員紛紛離職，再加上新招募人員也急劇減少，行政管理人員總量大為縮減（詳細(xì)數(shù)據(jù)見(jiàn)表4）。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于隨著民族解放運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，英國(guó)政府停止招募永久性的可領(lǐng)退休金的人員。同時(shí)，在職人員也擔(dān)心生活水平下降和職業(yè)生涯前景不佳而紛紛離職，這種狀況造成行政管理崗位的大量空缺。例如，在1960年4月的尼日利亞北區(qū)91個(gè)人承擔(dān)了330個(gè)職位的任務(wù)；在東區(qū)，1957年8月和自治政府達(dá)成一次性補(bǔ)償協(xié)議，220名可領(lǐng)退休金的人員中有35%選擇立即離開(kāi)；在西區(qū)，超過(guò)服務(wù)人數(shù)一半的90名行政官員選擇在兩年內(nèi)永久退休，詳細(xì)數(shù)據(jù)見(jiàn)表5。

表4 殖民部為非洲招募的行政管理人數(shù)［6］

表5 在尼日利亞西區(qū)可領(lǐng)取退休金的公職人員取得一次性補(bǔ)償金后永久性退休表［7］

面對(duì)這一情況，英國(guó)政府繼續(xù)采取了一些穩(wěn)定殖民地公職人員隊(duì)伍的措施。1954年英國(guó)殖民部頒布了新文件《殖民地公職機(jī)構(gòu)的改組》。1956年5月頒布了《女王陛下的海外文職機(jī)構(gòu)：關(guān)于組織的政策聲明》。聲明指出：英國(guó)政府必須在十分缺乏公職人員的地方（如尼日利亞）做出特殊安排，以鼓勵(lì)公職人員留任。麥克米倫政府充分認(rèn)識(shí)到了英籍殖民地官員留任對(duì)英國(guó)利益的重要性。殖民大臣倫諾克斯·博伊德強(qiáng)調(diào)道：“我們供應(yīng)尼日利亞每年進(jìn)口貨物的45%大約值5 000－6 000萬(wàn)英鎊。如果英國(guó)官員離開(kāi)，尼日利亞政府將會(huì)邀請(qǐng)德國(guó)人、意大利人和其他愿意來(lái)這里貿(mào)易的人。所以在現(xiàn)金方面，如果我們不能達(dá)成公職人員補(bǔ)償協(xié)議，我們失去的資金將比我們?yōu)楸Ａ暨@些人員而付出的資金更多。……阻止大批公職人員繼續(xù)離開(kāi)尼日利亞，也關(guān)系到尼日利亞作為英聯(lián)邦成員的未來(lái)。……從巴基斯坦的先例來(lái)看，除了8到10個(gè)前英國(guó)官員留任外，其他官員離開(kāi)的后果使巴基斯坦的行政管理敗壞，反復(fù)發(fā)生危機(jī)，直接減少了巴基斯坦作為英聯(lián)邦成員的價(jià)值。”①英國(guó)內(nèi)閣防衛(wèi)委員會(huì)檔案：DO35／7973，no26，［海外公職機(jī)構(gòu)］：諾克斯－博伊德致桑尼克羅夫特（Thorneycroft，財(cái)政大臣）關(guān)于尼日利亞政府被提議協(xié)議的信，1957年4月9日，見(jiàn)Hyam Ronald，Louis Wm Roger，eds.British Documents on the End of Empire：The Conservative government and the End of Empire，1957－1964.London：H MSO，2000，第1卷，第82號(hào)文件。聯(lián)邦事務(wù)大臣霍姆勛爵也認(rèn)為：“尼日利亞現(xiàn)在的形勢(shì)依賴于成功的引入特殊名單。留下有效的英國(guó)官員管理非洲政府，將能更好地說(shuō)服包括南非在內(nèi)的老英聯(lián)邦國(guó)家接受新獨(dú)立的非洲國(guó)家作為英聯(lián)邦成員。……以我們?cè)诎突固购湾a蘭的先例來(lái)看，今天的貿(mào)易伴隨著技術(shù)顧問(wèn)和行政管理者，就如過(guò)去伴隨著旗幟一般。”②英國(guó)內(nèi)閣防衛(wèi)委員會(huì)檔案：DO 35／7973，no27，［宗主國(guó)海外公職機(jī)構(gòu)］：霍姆勛爵致桑尼克羅夫特關(guān)于尼日利亞政府被提議協(xié)議的信，1957年4月16日，見(jiàn)The Conservative government and the End of Empire，1957－1964，第1卷，第83號(hào)文件。

總的來(lái)說(shuō)，麥克米倫政府繼承了以往政府的政策。一方面，繼續(xù)將殖民地公職人員的就業(yè)保障同英國(guó)政府而非殖民地政府相連。試圖建立一個(gè)宗主國(guó)海外公職人員中央控制庫(kù)，海外公職人員將受雇于英國(guó)政府，而服務(wù)于就職政府，當(dāng)就職政府脫離殖民地地位時(shí)，英國(guó)政府將保證為他們找到新的工作，如果無(wú)法安置到合適的工作位置他們將被支付最多達(dá)5年或者到50歲的全額薪酬。另一方面，繼續(xù)以應(yīng)對(duì)特殊地區(qū)情況的“特殊名單”為補(bǔ)充。例如在尼日利亞設(shè)立了一份新的特殊名單，稱(chēng)作“特殊名單B”，而將原來(lái)的特殊名單稱(chēng)作“特殊名單A”。新規(guī)定要求，只要需要某人，該公職人員就得繼續(xù)在尼日利亞供職。同時(shí)給予這批人員以較好的物質(zhì)待遇。新政策起到了較好的作用，許多英籍人員在1960年尼日利亞獨(dú)立時(shí)轉(zhuǎn)入尼日利亞公職機(jī)構(gòu)。［8］麥克米倫政府中糾纏最多的問(wèn)題是維持公職人員計(jì)劃所需要資金的來(lái)源問(wèn)題。為了鼓勵(lì)英籍人員在殖民地獨(dú)立后繼續(xù)供職，英國(guó)政府要求英籍公職人員所在地區(qū)支付給公職人員當(dāng)?shù)毓べY，而由英國(guó)政府支付給英籍公職人員以補(bǔ)助，但英國(guó)財(cái)政部認(rèn)為補(bǔ)助水平過(guò)高，而不肯輕易答應(yīng)。經(jīng)過(guò)數(shù)月的討價(jià)還價(jià)，英國(guó)政府出臺(tái)了《海外機(jī)構(gòu)法案》（Overseas Service Bill），該法案正式確認(rèn)了中央控制庫(kù)和特殊名單政策，而且明確了官員任職資金來(lái)源問(wèn)題，即從完全由英國(guó)政府資助的援助計(jì)劃下（例如科倫坡計(jì)劃中的技術(shù)援助計(jì)劃下）解決。③英國(guó)內(nèi)閣防衛(wèi)委員會(huì)檔案：DO35／7973，no52，［海外機(jī)構(gòu)法案］：英國(guó)聯(lián)邦關(guān)系部為解釋宗主國(guó)海外公職機(jī)構(gòu)而召開(kāi)的高級(jí)專(zhuān)員圓桌電話會(huì)議（550號(hào)），1957年12月30日，見(jiàn)The Conservative government and the End of Empire，1957－1964，第1卷，第84號(hào)文件。即便如此，英國(guó)政府內(nèi)部對(duì)英國(guó)所負(fù)擔(dān)的比例仍舊不滿。最終，英國(guó)政府決定只承擔(dān)每年1 400萬(wàn)的補(bǔ)助金額，剩余的1 000萬(wàn)花費(fèi)由各地政府承擔(dān)，而且這些補(bǔ)助的發(fā)放將優(yōu)先于對(duì)獨(dú)立后國(guó)家的發(fā)展貸款。④英國(guó)內(nèi)閣檔案：CAB128／34，CC44（60）7，［縮減海外公職機(jī)構(gòu)計(jì)劃花費(fèi)的建議］：內(nèi)閣結(jié)論，1960年7月21日，見(jiàn)保守黨政府與帝國(guó)的終結(jié)，1957－1964，第1卷，第85號(hào)文件；英國(guó)內(nèi)閣檔案：CAB128／34，CC46（60）1，［海外公職機(jī)構(gòu)］內(nèi)閣結(jié)論，滿意的計(jì)劃，1960年7月26日，見(jiàn)The Conservative government and the End of Empire，1957－1964，第1卷，第86號(hào)文件。這一新的政策直接影響了東非殖民地英籍人員的去留。

3 英國(guó)政府的英籍公職人員留任措施

隨著民族解放運(yùn)動(dòng)從西非向東非發(fā)展，東非的英籍官員去留問(wèn)題也開(kāi)始出現(xiàn)。在尼日利亞實(shí)行的制定特殊名單的做法并未應(yīng)用于東非。在1960年春季，英國(guó)政府收到各種東非行政管理有崩潰危險(xiǎn)的報(bào)告，英籍官員焦慮于不確定的未來(lái)前途而開(kāi)始辭職，本地官員則沒(méi)有培養(yǎng)多少。雖然，相當(dāng)數(shù)量的外籍公職人員愿意留下來(lái)，但也擔(dān)心現(xiàn)在的生活和服務(wù)環(huán)境會(huì)逐漸惡化。他們擔(dān)心沒(méi)有足夠的補(bǔ)償，會(huì)遭受到逐漸惡化的難以接受程度的生活條件，因?yàn)橛挟?dāng)?shù)卣h已經(jīng)公開(kāi)講不準(zhǔn)備給予補(bǔ)償。⑤英國(guó)殖民部檔案：CO822／1449，no229，［坦嘎尼喀：憲制進(jìn)步提議］：R特恩布爾（Turnbull）致 W L G巴恩斯（Barnes）的信，1959年5月12日，見(jiàn)The Conservative government and the End of Empire，1957－1964，第1卷，第141號(hào)文件。殖民大臣麥克勞德很關(guān)注此事，麥克米倫首相對(duì)此感到憂慮，政府想方設(shè)法給予英籍官員更大的保證。英國(guó)政府向殖民地政府提出對(duì)舊有形式下招募的公務(wù)人員需要給予補(bǔ)償，但是東非各地的財(cái)政狀況不可能允許東非各地政府充分完成補(bǔ)償計(jì)劃，英國(guó)政府的資金支持就成為必要的。⑥英國(guó)首相辦公室檔案：PREM 11／4083，PM（61）7，見(jiàn)The Conservative government and the End of Empire，1957－1964，第1卷，第126號(hào)文件。于是，在讓坦嘎尼喀政府接受補(bǔ)償原則后，英國(guó)政府鼓勵(lì)現(xiàn)有外籍人員繼續(xù)在自治政府內(nèi)服務(wù)。留下來(lái)的公職人員在享受當(dāng)?shù)卣劫Y的同時(shí)，會(huì)享受到英國(guó)政府給予的生活補(bǔ)助。喪失職業(yè)生涯的殖民地公職人員將獲得補(bǔ)償。⑦英國(guó)殖民部檔案：CO822／1450，no242，［坦嘎尼喀：憲法政策經(jīng)濟(jì)和財(cái)政難題］：特恩布爾致巴恩斯的信，1959年7月4日，見(jiàn)The Conservative government and the End of Empire，1957－1964，第1卷，第142號(hào)文件。這種針對(duì)東非地區(qū)情況而來(lái)的政策如前所述成為普遍性的政策。

英國(guó)政府認(rèn)識(shí)到獨(dú)立會(huì)立即帶來(lái)非洲化和補(bǔ)充問(wèn)題，除了警察和教育人員，非洲人政府還想獲得技術(shù)人員。⑧英國(guó)首相辦公室檔案：PREM 11／4083，EAC（61）1，見(jiàn)The Conservative government and the End of Empire，1957－1964，第1卷，第124號(hào)文件。所以英國(guó)政府也希望采取各種努力，讓公共服務(wù)人員以較高比例待下來(lái)，特別是在坦嘎尼喀。英籍公職人員的繼續(xù)留任也是當(dāng)?shù)卣坏貌唤邮艿默F(xiàn)實(shí)。所以，當(dāng)?shù)卣坏貌唤邮苡?guó)政府所要求分擔(dān)的公職人員薪金和補(bǔ)償數(shù)額。

肯尼亞屬于東非地區(qū)中情況較好的，但在1964年獨(dú)立時(shí)仍舊面臨嚴(yán)重的人才缺乏。如在尼日利亞有700個(gè)非洲人高級(jí)律師，而在肯尼亞的300個(gè)合格律師中只有10個(gè)是非洲人。①英國(guó)首相辦公室檔案：PREM11／403，見(jiàn)The Conservative government and the End of Empire，1957－1964，第1卷，第163號(hào)文件。肯尼亞的一名官員對(duì)肯尼亞公職人員的非洲化進(jìn)程進(jìn)行了第一手的說(shuō)明。1960年10月，肯尼亞任命了次長(zhǎng)以上的非洲官員，這名官員就位列其中。在1959年，他就已經(jīng)被選舉為第一個(gè)非種族的公職人員組織（Senior Civil Servants Association of Kenya）的主席。在當(dāng)時(shí)，肯尼亞大約有60 000名文職人員，17 000名屬于高級(jí)職位序列參加了協(xié)會(huì)。在前10 000名中只有不到200名是非洲人，剩下的7 000個(gè)崗位中大約5 000個(gè)由“土著”亞洲裔人占據(jù)，剩余的是非洲人。從1960年開(kāi)始，他和其他人一起草擬了為期5年的本地化訓(xùn)練計(jì)劃，起草了上百頁(yè)的細(xì)則。后來(lái)，確定了在1963年11月獨(dú)立時(shí)，在前10 000個(gè)高級(jí)職位中實(shí)現(xiàn)1／3非洲化的目標(biāo)。［5］106

坦嘎尼喀領(lǐng)導(dǎo)人尼雷爾完全承認(rèn)他依賴于外國(guó)專(zhuān)家作為管理和技術(shù)人員。②英國(guó)殖民部檔案：CO822／1448，no166，13Jan1959，［坦嘎尼喀憲制進(jìn)步時(shí)間表］：（坦嘎尼喀總督）特恩布爾致（殖民部）巴恩斯的信，見(jiàn)The Conservative government and the End of Empire，1957－1964，第1卷，第140號(hào)文件。因?yàn)橛⒓藛T離職速度快，接替工作跟不上。從各縣抽調(diào)來(lái)的為數(shù)不多的非洲人在政府機(jī)關(guān)擔(dān)任了各部的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職位。坦嘎尼喀非洲民族聯(lián)盟和教育界的合格人員也調(diào)到政府部門(mén)工作。許多領(lǐng)域的工作空缺嚴(yán)重。事實(shí)上，1962年有四分之一的文官職位沒(méi)人擔(dān)任。非洲中等學(xué)校教師人數(shù)降到30人以下。因此，教育領(lǐng)域的許多工作崗位聘任了外國(guó)人。在省級(jí)和縣級(jí)層面，政治家成為部長(zhǎng)，下面各由一名行政官員來(lái)協(xié)助管理。以前專(zhuān)員所擁有的司法權(quán)，由兼職的法官接管。原來(lái)農(nóng)村地區(qū)政府部門(mén)中人數(shù)不多的非洲干部被提升后，農(nóng)村就變得極其缺乏干部。［9］

烏干達(dá)對(duì)英籍公職人員的需要如同肯尼亞和坦嘎尼喀一樣，在管理和技術(shù)領(lǐng)域的高端嚴(yán)重依賴于外國(guó)人員。在1961年8月，為了提升非洲人到更高的職位而免除了一部分英籍人員的公職，這部分人員享受了專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償計(jì)劃。此時(shí)，在烏干達(dá)服務(wù)的外國(guó)人員中，有1 260名屬于永久雇傭性質(zhì)，其中的110名處于專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償計(jì)劃之下。到1963年3月，又有490余名離職人員享受到新制定的普遍補(bǔ)償計(jì)劃。技術(shù)合作部和皇家代理機(jī)構(gòu)（Crown Agents）派遣了大量外籍人員參與烏干達(dá)的管理。總的來(lái)說(shuō)，原有的享受終身雇傭并領(lǐng)取退休金的外籍人員在1963年離開(kāi)的很少。按照合同制招募的外籍人員會(huì)在烏干達(dá)存在較長(zhǎng)時(shí)間。③英國(guó)殖民部文件CO822／2266，no378，［烏干達(dá)：作為獨(dú)立國(guó)家的未來(lái)］：庫(kù)茨（Coutts）致桑迪斯的信，1962年10月8日，見(jiàn)The Conservative government and the End of Empire，1957－1964，第1卷，第136號(hào)文件。

英國(guó)政府一貫致力于通過(guò)穩(wěn)定殖民地獨(dú)立前后的英籍公職人員隊(duì)伍，保持英國(guó)對(duì)殖民地的控制，以及維系英國(guó)同新生國(guó)家的聯(lián)系和對(duì)其施加影響。在這一過(guò)程中，公職人員的去留問(wèn)題服從于英國(guó)對(duì)殖民地的總體政策，也反過(guò)來(lái)影響了殖民撤退政策的實(shí)施。英國(guó)政府的政策并沒(méi)有解決獨(dú)立前后殖民地公職人員缺乏的狀況。曾在尼日利亞?wèn)|區(qū)工作過(guò)的一名英國(guó)官員說(shuō)，資歷老的公職人員直接選擇了離開(kāi)。真正問(wèn)題是那些剛參加工作兩到三年的年輕人，為了在不算太晚的時(shí)間獲得新的雇傭機(jī)會(huì)，他們想返回英國(guó)。如他一樣的中年中層管理者獲得了快速的提升，但是這些人沒(méi)有獲得下層的充分支持。在1957年，當(dāng)他自己?jiǎn)为?dú)作地區(qū)政務(wù)官（District Officer）時(shí)，沒(méi)有助理地區(qū)政務(wù)官，然而一些年前這個(gè)地區(qū)曾有一名高級(jí)地區(qū)政務(wù)官、一名地區(qū)政務(wù)官、2名助理地區(qū)政務(wù)官和一名實(shí)習(xí)人員。［5］206就直接原因而言，如坦嘎尼喀的邁克爾·朗福德（Michael Longford）所認(rèn)為的那樣，殖民撤退有點(diǎn)快了，沒(méi)有訓(xùn)練好行政管理人員。［5］322可以說(shuō)，在獨(dú)立時(shí)，大多數(shù)省級(jí)管理機(jī)構(gòu)中非洲人和外國(guó)官員的比例在對(duì)半之間，英籍人員占據(jù)著部常務(wù)次官、省專(zhuān)員和其他關(guān)鍵性崗位。這種狀況持續(xù)到60年代中期，新的非洲大學(xué)畢業(yè)的學(xué)生充分供應(yīng)職位需求時(shí)才告結(jié)束。究其深層原因則如尼日利亞的克斯萊克（R.T.Kerslake）所說(shuō)的，英國(guó)人一貫讓殖民地自給自足，即便1945年以后也是如此。此外，英國(guó)政府也沒(méi)有用尼日利亞所付出的稅提供相應(yīng)的服務(wù)。這就導(dǎo)致本地人教育不足，醫(yī)生、教師、農(nóng)學(xué)家和林學(xué)家通通缺乏。［5］207－208

［1］ Lee J M.Colonial government and good government［M］.Oxford：Oxford University Press，1967：86.

［2］ Sir Charles Jefries.Whitehall and the colonial service：an administrative memoir［M］.London：London University Press，1972.

［3］ Nicolson I F.The administration of Nigeria 1900－60：Men，Methods，and Myths［M］.Oxford：Oxford University Press，1969：258－60.

［4］ ［英］艾倫·伯恩斯.尼日利亞史［M］.上海師范大學(xué)翻譯組，譯.上海：上海人民出版社，1974：433.

［5］ John Smith.Administering empire：the British colonial service in retrospect［M］.London：London University Press，1999.

［6］ Kirk－Greene A H M.The thin line：the size of the British colonial service in Africa［J］.African Affair，1980，79（314）：29－30.

［7］ Kenneth Younger.The public service in New States［M］.Oxford：Oxford University Press，1960：106.

［8］ 張順洪.戰(zhàn)后英國(guó)關(guān)于殖民地公職人員的政策（1945－1965）［J］歷史研究，2003（6）：138－140.

［9］ ［坦桑尼亞］伊·基曼博.坦桑尼亞史［M］.鐘丘，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1973：464－465.

Postwar British Civil Servant Policy in British Black Africa

HANG Cong
（Institute of World History of Chinese Academy of Social Science，Beijing 100006，China）

The post－war British Civil Servant Policy went through enrollment expansion，stabilization and retaining posts in British black Africa.The British government’s expansion policy is to implement the Colonial Development Program and the Local Government Reform Plan and the policy of stabilization and retaining posts is to maintain its own colonial interest in the background of National Liberation，and the British civil servant policy in Nigeria is typical.However，the British policy failed to ease the lack of Civil Servants before and after independence，whose immediate result is the British rapid retreat and underlying reason is the British government’s ignorance of the colonial social development for a long time.

civil servant；Africa；colonial retreat

K404 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1672－349X（2012）02－0038－05

2011－09－08

杭聰（1981－），男，助理研究員，博士，主要從事非洲史、英帝國(guó)史研究。

（責(zé)任編校：夏玉玲）