構(gòu)建黃三角高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)水污染物排放權(quán)交易體系

襲 亮，趙 群

（1.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，濟(jì)南 250014；2.山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計(jì)院，濟(jì)南250013）

1 問題的提出

2009年12月，由國家發(fā)改委牽頭編制的《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下稱《發(fā)展規(guī)劃》）正式經(jīng)國務(wù)院審議并通過，標(biāo)志著黃河三角洲地區(qū)的開發(fā)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。《發(fā)展規(guī)劃》中黃河三角洲地區(qū)的規(guī)劃范圍包括山東省的東營市、濱州市，濰坊市的寒亭區(qū)、壽光市、昌邑市，德州市的樂陵市、慶云縣，淄博市的高青縣和煙臺(tái)市的萊州市，共19個(gè)縣（市、區(qū)），陸地面積2.65萬平方公里。該區(qū)域位于渤海南部的黃河入海口沿岸地區(qū)，在環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。

黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展無疑臨著巨大發(fā)展機(jī)遇。但我們也要清醒的看到，該區(qū)域的發(fā)展存在諸如生態(tài)環(huán)境脆弱、淡水資源相對(duì)匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施配套能力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低等劣勢(shì)因素。其中，黃河三角洲地區(qū)所面臨的經(jīng)濟(jì)-資源-環(huán)境矛盾尤為突出，尤其是該區(qū)域近海海域及地表水系污染狀況不容樂觀，這將在很大程度上制約該規(guī)劃的向前推進(jìn)。更進(jìn)一步講，隨著該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，黃三角地區(qū)將面臨越發(fā)嚴(yán)峻的環(huán)境資源保護(hù)形勢(shì)。按照《發(fā)展規(guī)劃》發(fā)展目標(biāo)，到2015年該區(qū)域生產(chǎn)總值將達(dá)到9300億元、2020年生產(chǎn)總值達(dá)到15000億元，比規(guī)劃基準(zhǔn)年2008年的4756億元分別增長96%和215%。區(qū)域經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大再生產(chǎn)勢(shì)必需要更多的環(huán)境資源空間及更大的承載力。而該區(qū)域水環(huán)境承載力匱乏的現(xiàn)狀將成為制約該區(qū)域進(jìn)行大規(guī)模發(fā)展的一大“瓶頸”。因此，水環(huán)境容量資源的合理配置將是黃河三角洲未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)環(huán)境保護(hù)與管理工作的重中之重。

嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)要求我們必須創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)政策和手段。我們除了依靠傳統(tǒng)的行政命令外，更要尋求利用市場(chǎng)機(jī)制解決環(huán)境問題的新途徑。在這樣的背景之下，在該區(qū)域引入排污權(quán)交易機(jī)制就成為一種必然。

2 黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)開展水污染物排放權(quán)交易的必要性

2.1 水環(huán)境容量稀缺是開展水污染物排污權(quán)交易的主要內(nèi)因

2.1.1 陸源入海排污口超標(biāo)嚴(yán)重，近岸海域污染形勢(shì)嚴(yán)峻

由于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活排污和海上溢油等突發(fā)事件的影響，黃河三角洲地區(qū)近岸海域生態(tài)系統(tǒng)受到不同程度的破壞，生物多樣性下降，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能降低等問題比較突出。近年來，隨著黃河三角洲地區(qū)各城市的工業(yè)發(fā)展，陸源入海污染物負(fù)荷持續(xù)增加，陸源入海排污口超標(biāo)排放情況嚴(yán)重。

根據(jù)《2007年山東省海洋環(huán)境公報(bào)》，山東省近岸海域污染總體形勢(shì)嚴(yán)峻。近岸海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積增加，嚴(yán)重污染和重度污染海域面積大幅度增加。嚴(yán)重污染區(qū)域主要分布在黃河口海域和萊州灣。

根據(jù)《2008年渤海海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》，在對(duì)該范圍內(nèi)的23個(gè)重點(diǎn)陸源入海排污口監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，僅有1個(gè)達(dá)標(biāo)，其余22個(gè)均超標(biāo)，超標(biāo)率達(dá)96%。陸源入海排污口主要污染物為氨氮、CODCr、石油類和磷酸鹽等，其中萊州灣主要污染源為黃河、彌河、小清河等，主要污染物為氨氮、CODCr、石油類。

2.1.2 區(qū)域地表水環(huán)境污染形勢(shì)較為嚴(yán)峻，水環(huán)境承載力不足

2000～2007年黃河三角洲地區(qū)各入海河流污染狀況略有好轉(zhuǎn)，但絕大部分河流水質(zhì)依然超標(biāo)。主要污染來源于城市工業(yè)點(diǎn)源排放及農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源排放，以有機(jī)污染為主。受本區(qū)域和上游發(fā)展的共同影響，大部分河流水質(zhì)污染嚴(yán)重，長期處于超標(biāo)狀態(tài)。根據(jù)山東省環(huán)境監(jiān)測(cè)站提供的多年監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2000年至2007年期間，各河流污染程度雖有所好轉(zhuǎn)，但環(huán)境壓力依然較重，大部分河段水質(zhì)仍為劣Ⅴ類。2000～2007年期間，污染較重的河流如德惠新河、潮河、小清河、徒駭河、馬頰河、漳衛(wèi)新河等各省控?cái)嗝胬斜O(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果均表明，該區(qū)域內(nèi)的水污染仍然是典型的有機(jī)污染，主要水污染物為COD、NH3-N、高錳酸鹽指數(shù)、好氧有機(jī)物等。

表1與圖1、圖2為黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)地表水污染狀況相對(duì)較嚴(yán)重的地區(qū)地表水逐年變化情況。

表1 濱州市境內(nèi)主要河流2000～2007年水質(zhì)變化情況

圖1 東營市境內(nèi)主要河流2000～2007年水質(zhì)類別比例變化趨勢(shì)分析

圖2 濰坊市境內(nèi)主要河流2000～2007年水質(zhì)類別比例變化趨勢(shì)分析

根據(jù)以上污染物排放統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2000年至2007年期間黃河三角洲境內(nèi)各河流污染程度雖有所好轉(zhuǎn)，但污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，減排任務(wù)依然繁重。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，黃三角地區(qū)多數(shù)河流環(huán)境容量已超載或接近飽和，已無法承載更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模。此外，地表河流帶來的陸源污染亦使該區(qū)域所臨的渤海近海海域水質(zhì)受到了較為嚴(yán)重的污染，生態(tài)環(huán)境日趨惡化。水環(huán)境容量資源的合理配置將是黃河三角洲未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)環(huán)境保護(hù)與管理工作的重中之重。

因此，通過創(chuàng)新排污政策，建立水污染物排污權(quán)交易機(jī)制，積極探索新的污染治理手段，就成為該區(qū)域發(fā)展的一種必需。

2.2 開展水污染物排放權(quán)交易是國家環(huán)境保護(hù)政策的深入體現(xiàn)

“十一五”期間，我國就提出了要實(shí)行有利于科技進(jìn)步、資源增長方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的財(cái)稅制度，在有條件的地區(qū)和行業(yè)開展排污交易試點(diǎn)。為改變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)、實(shí)現(xiàn)“十一五”減排目標(biāo)，財(cái)政部和環(huán)保部（原國家環(huán)境保護(hù)總局）決定聯(lián)合開展排污權(quán)有償取得和排污交易試點(diǎn)工作。希望通過創(chuàng)新機(jī)制，建立排污權(quán)有償取得與排污交易制度，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)環(huán)境資源的配置作用，以達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量和提高環(huán)境資源配置效率的目的。黃河三角洲地區(qū)是當(dāng)前及未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要陣地之一，作為高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，該區(qū)域有責(zé)任、有義務(wù)積極探索污染物排放的新機(jī)制。在該區(qū)域推行排污權(quán)有償使用和交易制度，可以優(yōu)化配置區(qū)域環(huán)境容量資源，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，深化污染物減排，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)-環(huán)境和諧發(fā)展的有效手段。

2.3 開展排污權(quán)交易是提高企業(yè)治污積極性、提升整體社會(huì)環(huán)保意識(shí)的需要

傳統(tǒng)的行政命令手段對(duì)企業(yè)來講是一種外部強(qiáng)制而非內(nèi)在激勵(lì)，無法根本解決企業(yè)治理污染減少排放的動(dòng)力缺失問題。作為現(xiàn)行主要污染治理手段的排污收費(fèi)制度對(duì)企業(yè)來說是一種負(fù)擔(dān)，企業(yè)會(huì)以各種各樣的理由推諉責(zé)任，這就自然消減了排污收費(fèi)制度的政策效果，這也是長期以來我國污染物排放控制不力的一個(gè)重要原因。

與此相對(duì)應(yīng)，排污權(quán)交易因?yàn)榭墒蛊髽I(yè)治理污染變得有利可圖而能夠在很大程度上解決前面提到的動(dòng)力缺失的問題，使得企業(yè)產(chǎn)生減少排污的內(nèi)在激勵(lì)。作為講求成本核算的企業(yè)來講，排污權(quán)交易制度會(huì)大大提高治污減排的積極性，投入更大的人、財(cái)、物來改善生產(chǎn)技術(shù)和工藝來節(jié)能減排。這將扭轉(zhuǎn)長期以來污染物排放控制不力的局面。

3 黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)開展水污染物排放權(quán)交易的可行性分析

在黃河三角洲地區(qū)開展水污染物排污權(quán)交易，并不僅僅是“烏托邦”式的構(gòu)想，而是存有諸多現(xiàn)實(shí)有利條件。只要利用好現(xiàn)有有利條件，發(fā)揮好各級(jí)政府及相關(guān)組織的積極性與主動(dòng)性，那么在該區(qū)域創(chuàng)新污染物排放機(jī)制就一定能夠得以實(shí)現(xiàn)，從而能通過這種制度創(chuàng)新達(dá)到促進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。

3.1 山東省水環(huán)境容量核算工作將為黃三角開展水污染物排污權(quán)交易提供重要技術(shù)支撐。

排污權(quán)交易的實(shí)質(zhì)在于將環(huán)境容量作為一種生產(chǎn)要素。這種機(jī)制首先需要確定一個(gè)區(qū)域社會(huì)可以使用的環(huán)境容量這種特殊的生產(chǎn)要素的數(shù)量，也就是要解決“總量控制”中的“總量是多少”的問題。求解環(huán)境容量是一個(gè)技術(shù)性極強(qiáng)的問題。山東省河流水環(huán)境容量核算工作早在我國第十個(gè)五年計(jì)劃之初就開展起來。經(jīng)過多年研究與核算，山東省環(huán)科院的等相關(guān)環(huán)保單位將全省河流（包括黃三角地區(qū)）按水功能區(qū)劃原則進(jìn)行了劃分，建立了山東省水資源和水環(huán)境狀況的河流水環(huán)境容量數(shù)學(xué)模型和計(jì)算方法，比較系統(tǒng)地研究了河流的水環(huán)境容量。目前山東省正在進(jìn)行新一輪的河流水環(huán)境容量核算。已有的和未來的研究成果都將為黃河三角洲地區(qū)開展水污染物排污權(quán)交易提供重要技術(shù)支撐。

3.2 黃三角地區(qū)良好的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)為區(qū)域開展水污染物排污權(quán)交易制度奠定了思想和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

排污權(quán)交易的順利開展需要全社會(huì)上下具備較強(qiáng)的環(huán)保意識(shí)，并且也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后的產(chǎn)物。這也是這項(xiàng)制度首先產(chǎn)生于英美等發(fā)達(dá)國家的重要原因。總體來講，黃河三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人們的生活水平不斷提高，隨之公眾的環(huán)保意識(shí)也不斷增強(qiáng)。尤其是近年來，黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)形成了一批競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的支柱產(chǎn)業(yè)和實(shí)力雄厚的骨干企業(yè)。這些企業(yè)經(jīng)過多年市場(chǎng)考驗(yàn)，已經(jīng)成為黃河三角洲乃至全國范圍內(nèi)的知名企業(yè)，其社會(huì)責(zé)任意識(shí)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)也不斷增強(qiáng)，這為本區(qū)域開展水污染物排污權(quán)交易制度奠定了堅(jiān)實(shí)的思想和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這就使得在該區(qū)域建構(gòu)排污權(quán)交易市場(chǎng)成為可能。作為污染物的出賣方，企業(yè)通過減排扣除完成國家和省下達(dá)的減排任務(wù)以外的部分，有條件、有能力也有積極性通過排污權(quán)交易，把通過技術(shù)和管理創(chuàng)新而節(jié)省下的排污配額出讓，獲得額外的經(jīng)濟(jì)效益。作為污染物的購買方，該區(qū)域的相應(yīng)企業(yè)有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和動(dòng)力參與排污的交易。

3.3 完備的環(huán)境在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為開展排污權(quán)交易提供了有力的監(jiān)管保障。

完善的排污監(jiān)管是開展排污權(quán)交易一個(gè)重要前提。若是對(duì)排污行為缺乏監(jiān)管或者監(jiān)管不力，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的行為，使得企業(yè)缺乏降低污染物排放的內(nèi)在動(dòng)力，轉(zhuǎn)而將其精力更多的關(guān)注于如何“偷排”和“逃避打擊”上。所以，必須對(duì)企業(yè)的排污行為展開精確的實(shí)施監(jiān)測(cè)。但不能否認(rèn)，作為“裁判員”的政府和作為“運(yùn)動(dòng)員”的企業(yè)，往往處于信息不對(duì)稱的狀況，由此也就加大了監(jiān)測(cè)的難度。這也是順利開展排污權(quán)交易的一大難題。

可喜的是早在2008年，山東省即對(duì)全省1000家重點(diǎn)企業(yè)、100多座城市污水處理廠等納入環(huán)境監(jiān)管的范圍，對(duì)重點(diǎn)污染源安裝了在線監(jiān)控設(shè)備，實(shí)現(xiàn)了對(duì)重點(diǎn)排污單位的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和隨機(jī)檢查。黃河三角洲地區(qū)的所有重點(diǎn)排污企業(yè)也均列其中。在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的運(yùn)行，為排污權(quán)交易過程中的污染物排放總量核定，提供了堅(jiān)實(shí)的保障，使得排污權(quán)交易中企業(yè)的排污許可量與實(shí)際排污量能夠?qū)?yīng)起來，使排污權(quán)成為可自由交易并提高資源配置效率的要素。

3.4 山東省已有的排污權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)可為黃三角開展水污染物排污權(quán)交易提供有力借鑒。

早在2007年，山東省環(huán)境保護(hù)局、山東省發(fā)展和改革委員會(huì)等部門聯(lián)合印發(fā)《山東省電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易暫行管理辦法》的通知，排污權(quán)交易在山東省有了正式的地方法規(guī)性文件，標(biāo)志著排污權(quán)交易走向規(guī)范化、制度化。2010年9月萊蕪市印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易的意見（試行）》中規(guī)定，化學(xué)需氧量排污權(quán)有償使用和交易范圍是列入環(huán)境統(tǒng)計(jì)的工業(yè)排污水單位和需要新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目的工業(yè)排污水單位；二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易范圍是除總裝機(jī)容量30萬千瓦以上火力發(fā)電企業(yè)外列入環(huán)境統(tǒng)計(jì)的工業(yè)排二氧化硫單位和需要新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目的工業(yè)排二氧化硫單位；排污權(quán)交易市場(chǎng)初步建立后，范圍逐步擴(kuò)大至所有排污企業(yè)。2010年12月2日，山東首家排污權(quán)交易中心在萊蕪正式掛牌成立，這是山東省成立的首家排污權(quán)交易專門機(jī)構(gòu),標(biāo)志著萊蕪市在全省率先正式啟動(dòng)了排污權(quán)交易工作。2010年12月15日，維達(dá)紙業(yè)以40萬元的價(jià)格向萊蕪市政府買下了5年40噸COD的排放指標(biāo)。12月17日，濰坊裕億化工有限公司以23.04萬元向山東海龍集團(tuán)購買了5年128噸二氧化硫排放指標(biāo)。這兩筆交易，標(biāo)志著山東排污權(quán)交易試點(diǎn)工作正式進(jìn)入“實(shí)戰(zhàn)”階段。

總體來講，雖然山東省的排污權(quán)交易工作無論在理論還是在實(shí)踐層面均處于試點(diǎn)層面，但都取得了一些階段性成果，這無疑都將為黃三角地區(qū)建立水污染物排放權(quán)交易體系提供有價(jià)值的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

從以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，在黃河三角洲地區(qū)開展水污染物排污權(quán)交易是必要的，也是可行的。所以，相關(guān)部門應(yīng)該解放思想，突破陳規(guī)，通過制度設(shè)計(jì)，積極在該區(qū)域建立水污染物排污權(quán)交易機(jī)制，通過制度與機(jī)制的創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)相關(guān)企業(yè)的減排積極性，以此來推動(dòng)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

[1]國家發(fā)改委.黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃[Z].2009.

[2]山東省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站.山東省環(huán)境監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（2000～2007）[G].2008.

[3]國家海洋局.2007年山東省海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/soa/index.htm.

[4]國家海洋局.2008年渤海海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/soa/index.htm.

[6]張曉東，慕金波.山東省河流水環(huán)境容量研究[M].山東大學(xué)出版社,2007,(03).