中國加工貿易的發展歷程與政策演變

【摘要】發展加工貿易是我國承接產業轉移、參與國際分工和實施對外開放的重要戰略選擇。當前促進加工貿易轉型升級不是取消加工貿易，而是更好地發展加工貿易。要保持加工貿易政策的穩定性和可預見性，協調處理好加工貿易順差與延長產業鏈、直接稅收與間接稅收、保稅政策與國際競爭力等四個關系，把握加工貿易轉型升級方向，延長加工貿易國內增值鏈，加快“中國制造”向“中國創造”的轉變。

【關鍵詞】加工貿易轉型升級中國制造中國創造

【中圖分類號】F424【文獻標識碼】A【文章編號】1004-6623（2012）06-0028-05

改革開放30多年來，我國加工貿易從無到有、從小到大，先后經歷了來料加工為主（1978～1987年）、進料加工穩步發展（1988～2000年）、調整升級（2001年以后）三個主要階段，已成為對外貿易的主要方式和開放型經濟的重要組成部分。下一階段，需要推進加工貿易轉型升級，進一步發揮其引導經濟優化升級的重要作用，加快從“中國制造”向“中國創造”的轉變。

一、我國加工貿易發展歷程

（一）從“三來一補”起步，以來料加工為主（1978～1987年）

“三來一補”是指來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿易，簡稱來料加工裝配業務。來料加工裝配業務等靈活貿易方式既可以彌補我國缺少資金、外匯和原材料，以及設計、加工工藝和技術設備的不足，同時又能利用我國勞動力廉價和有一定工業基礎的優勢。

對于剛剛實行改革開放的國家而言，加工貿易政策的出臺和起步有著特別重要的意義，它在普遍貿易管制和數量限制條件下創出了一片新天地，享有準自由貿易安排的小環境。特別是“三來一補”的引入，不僅發揮了向港澳臺開放的橋梁、窗口作用，而且為吸收外商投資的順利起步創造了條件。

對外開放首先是從經濟領域開始的，外貿體制改革“先行一步”。1978年7月國務院發布《開展對外加工裝配業務試行辦法》，先在廣東、福建、上海等地試行經過貿易特殊政策，即允許加工裝配所需原材料、零部件、設備的進口，一律免征關稅、工商稅。1979年9月，國務院發布《發展對外加工裝配和中小型補償貿易辦法》，提出“積極利用國外原材料和技術，發揮國內生產能力，大力發展以進養出業務，把出口貿易做大做活，增加外匯收入，增強國家的外匯支付能力。”這一系列政策打破了計劃經濟時期的經濟管理和外貿管制的體制障礙，對加工貿易實行了特殊的海關監管政策，促進了加工貿易的迅猛發展。同年，國務院還發布了《以進養出試行辦法》，鼓勵國有外貿公司專門用于進口料件加工裝配以后擴大出口。1980年，國務院在《關于<廣東、福建兩省會議紀要>的批示》（中發[1980]41號文）中對海關的管理和關稅的減免等方面作了一系列規定。

來料加工裝配首先在廣東、福建和上海等具備產業承接條件的沿海地區開展，特別是廣東、福建兩省實行特殊政策、靈活措施，借鑒國外設置“自由貿易區”、“出口加工區”的做法，創建經濟特區，對外貿易得到迅速發展。

（二）沿海地區經濟發展戰略推動進料加工和外向型經濟大發展（1988～2000年）

進料加工通常也稱以進養出和進料加工復出口，它在國際上由來已久。從某種意義上說，進料加工等加工貿易已成為現代國際貿易的主流方式。這也是日本和“四小龍”以及歐洲的許多中小國家，在加工經濟基礎上發展起來的經濟類型。

上世紀80年代末，國務院出臺了一系列鼓勵“大進大出、（原材料采購和產品銷售市場）兩頭在外”的改革和措施，進一步減少了對加工貿易范圍和監管的限制。逐步形成了包含來料加工裝配和進料加工的“大加工貿易”概念及獨特的加工貿易理論和政策操作體系，海關統計體系也由此誕生。1988年，海關總署發布了《進料加工進出口貨物管理辦法》，加工貿易保稅制度從國家制度層面正式確立。1989年，當時的外經貿部發布了《關于加強進料加工復出口管理工作的通知》，對進料加工管理工作進一步提出了明確的要求，強化了對進料加工的鼓勵和支持，放寬了對進料加工的限制。1988年以來，國家還對來料加工業務管理進行了一系列改進。這個時期，由于發達國家全球產業轉移步伐加快，越來越多的西方跨國公司將成熟的技術與制造工序直接轉移到中國，推動了進料加工業務的迅速發展，逐步成為加工貿易的主導方式，大幅提高了加工貿易的國內增值率和配套率，也成為推動我國對外貿易發展的重要動力。

開展進料加工業務起步期，我國獲得了巨大的社會經濟效益：一是沿海幾億人加入國際分工體系，解決了沿海與內地爭加工制造業、原料和爭市場問題，加快了沿海產業升級和內地承接產業轉移；二是通過進口原材料、技術設備，引入外資，緩解了國內資金、資源不足和技術瓶頸困難，加快了工業化現代化進程；三是加快承接國際產業轉移，提高了我國輕紡產業和部分機電產業的國際競爭力，提高了出口能力，增加了外匯收入；四是創造了大量就業機會，增加了國家和地方財稅收入，1991年僅進料加工一項就帶動了2800萬工人就業。

1992～2000年，加大加工貿易監管力度。1992年黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，此后國家推進了一輪涉及財稅、金融、外匯、外貿、投資、價格、流通體制等方面的綜合改革。1994年1月，國務院做出《關于進一步深化對外貿易體制改革的決定》，5月頒布了第一部《對外貿易法》。這一時期，我國抓住第二次國際產業轉移的機會，承接了大量制造業的國際轉移，進入了承接國際產業轉移的快速發展階段，推動了我國機電產業的迅速發展，使機電產品成為我國出口主導產品。

1992年之前，我國加工貿易進入高速增長期，而對于其管理相對滯后，出現一些不和諧問題，如利用加工貿易走私、騙稅等。除了鼓勵加工貿易發展政策外，1992～2000年間我國加大了對加工貿易的監管力度。1992年海關總署發布了《海關對外商投資企業進出口貨物監管和征免稅辦法》，鼓勵外商投資企業開展進料加工貿易；1996年海關總署發布了《關于派駐海關監管人員的保稅工廠審批原則》等，通過加強管理整頓加工貿易秩序，改善運行環境。

1995年國務院出臺《關于對加工貿易進口料件試行銀行保證金臺賬制度暫行管理辦法》，標志著我國加工貿易政策重點已從80年代扶持鼓勵為主，轉變為以調整結構、規范秩序、加快綜合監管為主。1999年，國務院批轉了《關于進一步完善加工貿易銀行保證金臺賬制度的意見》，大部分守法企業實行臺賬“空轉”，臺賬管理演變成加工貿易企業分類管理、商品分類管理。1999年發布第一批《加工貿易禁止類進口限制類商品目錄》，加工貿易按進口商品劃分為禁止類、限制類和允許類，加工貿易企業劃分為A、B、C、D四類，對生產不同類型商品的不同類型企業，在銀行保證金臺賬方面給予不同的待遇。為了避免加工貿易遍地開花帶來的管理困難，2000年國務院批復了《海關對出口加工區監管的暫行辦法》，同年，國家稅務總局出臺了《出口加工區稅收管理暫行辦法》，進一步落實區外企業向區內企業銷售貨物的出口退稅政策。

這一時期，我國加工貿易發展呈現了新的特點：第一，加工貿易穩定增長，超過一般貿易成為主要貿易方式。當1988年全面加工貿易保稅制度正式生效時，加工貿易進出口占我國進出口總額的1／4，到1992年已升至43％，此后仍迅速上升，到1995年已占出口總額的一半，出現了“加工貿易占外貿總額‘半壁江山’”的說法。第二，進料加工貿易成為主要生產方式，加工貿易產品結構改善。由于外資企業更偏向于具有較大自主性的進料加工方式，而從事加工貿易的內資企業經過一段時間的發展，擁有一定的營銷渠道，傾向于選擇進料加工方式，進料加工貿易方式比重從1986年的35.19％提高到了1992年的60.73％。電子、電氣設備、辦公用品、通訊、計算機及生物制藥等高科技產品的中間產品生產和制成品組裝在東南沿海迅猛發展，加工貿易出口產品結構逐步優化，資本密集型產品比重明顯增加。第三，外資企業成為居于主要地位的加工貿易主體。外商投資企業在加工貿易中發揮著越來越大的作用。1994年外商投資企業在加工貿易中的比重首次超過內資企業，占到56.1％，并在以后的年份中一直保持領先地位。同時，從事加工貿易的跨國公司明顯增加，他們不僅來自東亞國家或地區，來自歐美國家的跨國公司也在增多。

（三）“入世”以來加工貿易商品結構向以高新技術產品為主方向邁進（2001年至今）

經過20年來的對外經貿體制改革，我國貿易投，資自由化便利化逐步推進，出口體制、進口體制改革和市場開放不斷深入，社會主義市場經濟體制不斷完善，于2001年11月加入世貿組織，對外開放進入了歷史新階段。

我國外經貿體制開始全面與國際規則互接互補，開放型經濟被賦予了新的時代內涵，全方位的制度性開放被提上日程。2004年4月，國家公布了修訂后的《對外貿易法》，大大提高了外貿管理體制和政策的統一性與透明度，提高了貿易自由化、便利化程度，基本建立了符合WTO規則的外貿政策體系、管理機制和促進體系。這一時期，我國發揮巨大市場空間以及更加開放的優勢，積極承接以IT為代表的高科技產業生產制造環節的第三次國際產業轉移，進一步增強了我國對國際產業的吸引力，促進了我國高新技術產業的迅速發展，高新技術產品出口比重迅速提高。

2003年至今，國家實施加工貿易轉型升級戰略，加工貿易也進入調整升級階段，成為我國承接國際產業轉移、參與全球分工的主要形式。一是機電產品和高新技術產品成為加工貿易主要產品類型。特別是電子通訊類產品模塊化生產帶來的全球化分工，使我國成為全球主要的筆記本電腦、手機等電子產品出口國；另一方面，加工貿易方式出口也成為我國機電產品和高新技術產品出口的主要方式，這一特征自上世紀90年代以來沒有大的變化。二是加工貿易增值率不斷提高。加工貿易增值率指加工貿易增值部分在加工貿易出口中所占的比重，一定程度上反映了加工貿易國內產業鏈條延伸傾向。1988年以前，由于加工貿易中進口大于出口，增值率都是負數。1995年，隨著進料加工方式成為主導，加工貿易增值率穩步上升，1998年上升到52.4％，并將這一水平一直保持到了2001年；2008年進一步達到78.4％。三是進料加工成為主要加工貿易生產方式。進料加工貿易方式占加工貿易比重從1980年的20.2％提高到2010年的81.7％。四是外資企業成為加工貿易出口主力。1990年，外資企業出口占加工貿易出口的比重只有28.75％，到2008年已有將近85％的加工貿易出口產品來自外資企業。五是珠江三角洲、長江三角洲地區的產業集聚水平顯著提高，使我國在新一輪跨國投資競爭中處于非常有利的位置。六是IT等產業加工貿易采用先進技術乃至全球同步技術的比率明顯上升，設立的研發中心、采購中心、地區總部數量大為增加。

二、關于加工貿易轉型升級的思考

2002年11月，黨的十六大根據我國內外部環境的變化，提出了走新型工業化道路的要求；2003年10月，黨的十六屆三中全會提出要“統籌國內發展和對外開放的要求”，并明確指出要“繼續發展加工貿易，著力吸引跨國公司把更高技術水平、更大增值含量的加工制造環節和研發機構轉移到我國，引導加工貿易轉型升級”，標志著我國加工貿易“落地生根、轉型升級”的開始。2010年10月，黨的十七屆五中全會提出要“延長加工貿易國內增值鏈”，為下一階段我國加工貿易的發展指明了方向。

（一）辨析四個關系，繼承中創新發展加工貿易

在我國，加工貿易集中體現了國家的貿易政策、產業政策、財稅政策、外資政策以及臺港澳政策。發展加工貿易是承接國際產業轉移的具體表現形式，具有部門內分工和貿易的特點。從最初承接加工制造業開始，經過30年發展，我們已成為舉足輕重的“世界加工廠”，在全球經濟分工中扮演著重要角色。當前，加工貿易發展到了一個需要在繼承中創新的重要階段，首先需要辨識清楚四個關系。

1 關于加工貿易順差大與延伸產業鏈的關系。按照傳統的貿易統計規則，加工貿易順差是當前我國外貿順差的主要來源。根據十六屆三中全會的部署，珠三角和長三角地區幾年來一直在積極推進加工貿易轉型升級，延伸加工貿易產業鏈。而國內產業鏈越長，國產料件比重越大，國內增值率越高，加工貿易順差也就越大。1990年我國加工貿易順差僅為68億美元，增值率也只有26.7％，2010年加工貿易順差已達3229億美元，增值率提升至43.6％。從某種意義上說，順差是加工貿易的基本屬性，加工貿易順差增大正是落實中央“延伸加工貿易產業鏈”要求的必然結果。

2 關于加工貿易直接稅收與間接稅收貢獻的關系。加工貿易由于兩頭在外，進口保稅，出口退稅，對流轉稅的直接貢獻確實不大。但是，加工貿易企業在其它稅種方面是有貢獻的。特別是一大批加工貿易龍頭企業基于對零庫存、原材料配送、成品分銷等服務的需要，以自辦或外包的方式設立了區域性的分撥配送中心，帶動了物流業的快速發展；同時，由于加工貿易帶來了人流、物流、資金流，所以也帶動了當地商業、物業、餐飲、金融、會展、酒店、地產等產業的繁榮發展。另外，加工貿易企業統籌國內外市場，部分產品轉內銷后，在流轉稅、所得稅、地方性稅種方面的貢獻明顯放大。據測算，東莞加工貿易每出口1億美元可帶動各種工商稅收4000萬元人民幣。事實上，越是加工貿易發達的地區，稅收就越充裕，財政稅收實力就越強。東莞、昆山等地財稅實力雄厚，就是最好的例證。

3 關于保稅政策與國際競爭力的關系。加工貿易是一種保稅貿易。對進口料件保稅，不僅可以減少加工貿易企業資金占用，降低利息費用支出，而且有利于實現快捷通關，滿足全球供應鏈管理的需要。因此，為提升本國企業國際競爭力，許多國家和地區都對加工貿易采取“保稅進口、快捷通關”的政策措施。如果取消加工貿易保稅政策，必將明顯增加企業運營成本。特別是IT產品的加工貿易，對交貨時間的要求很高，通關效率的下降必然影響企業獲得國際訂單的能力。據臺資企業反映，如取消保稅政策，其在大陸的經營規模將會減少一半。

4 關于轉變發展方式與發揮比較優勢的關系。加工貿易不僅是有效解決我國就業難題的重要手段，也是充分發揮勞動力資源比較優勢的重要途徑。近幾年來，我國加工貿易向自主品牌、自主研發、提升附加值方向發展的趨勢明顯，同時也在逐步由沿海地區向中西部地區轉移。當前，河南、重慶等中西部地區加工貿易方興未艾，正是體現了調整區域經濟結構、實現協調發展的積極成果。這些中西部省份目前也正處于需要加工貿易政策進一步發揮作用的關鍵時期。

因此，轉型升級不是要取消加工貿易，而恰恰是為了更好地發展加工貿易。通過禁止和限制“兩高一資”產品及加工水平低的產品加工貿易，完善準入管理，推進加工貿易梯度轉移，促進加工貿易企業向更高技術含量、更大增值環節和自主品牌發展，在全球化的國際競爭中占據先機。

（二）把握發展趨勢，促進加工貿易轉型升級

加工貿易是我國改革開放戰略的偉大實踐，是充分利用兩個市場、兩種資源加快發展的有效途徑；是我國充分利用自身優勢、承接國際產業轉移、積極參與國際分工的重要渠道，也是解決我國就業難題的重要手段。現階段我國正處于發展中國家易出現的“中等收入陷阱”的關鍵時期，發展和提升加工貿易仍然是我國加快工業化、城市化進程，構建和諧社會的必然選擇。

日本及亞洲“四小龍”都經歷了從發展勞動密集型產品加工貿易不斷向資本、技術密集型產品及高新技術產品加工貿易升級，并逐步培育自有品牌、自主技術和市場營銷能力的過程。我們需吸取日、美當年放棄制造業而導致產業空心化的深刻教訓，避免因順差壓力應對不當而重蹈其覆轍。加工貿易轉型升級將伴隨我國工業化的整個進程，應堅定不移地貫徹落實中央關于“延長加工貿易國內增值鏈”的戰略部署，繼續保持加工貿易政策的穩定，鼓勵深加工結轉、便利加工貿易內銷，引導從制造環節向研發、服務外包環節延伸，加快促進加工貿易轉型升級。

一是在保持政策穩定的前提下推動加工貿易轉型升級。加工貿易政策核心是保稅，這對保就業、保穩定意義重大，也是吸引外資、承接產業轉移的重大舉措，因此需要貫徹落實國家商務部等五部委《關于促進加工貿易轉型升級的指導意見》，保持加工貿易政策的穩定性和可預見性，在穩定中進一步完善政策。

二是積極解決深加工結轉的稅收政策問題。深加工結轉是延長產業鏈和價值鏈最直接、最有效的途徑。目前，全國加工貿易深加工結轉在同一關區內進展比較順利，推動了產業聚群式發展，國內配套水平逐年提高，加工貿易附加價值越來越大，使我國在全球產業分工中獲利也越來越多。但是，企業普遍反映跨關區深加工結轉難以操作。主要原因是許多地區對跨關區深加工結轉視同內銷進行征稅，導致結轉后的成本大幅提高，失去了國際競爭力。為此，很多企業不得不采用“香港一日游”的辦法來規避這一體制性障礙。這不僅虛增了進出口貿易規模，而且造成極大浪費。鑒于目前我國海關監管的電子化水平已大幅提高，具備了對深加工結轉保稅的監管能力，為了鼓勵加工貿易向產業鏈高端延伸，延長加工貿易國內增值鏈，應盡快明確跨關區深加工結轉業務視同出口，對其繼續實行保稅政策。

三是創新優化加工貿易管理模式。以加工貿易合同為管理對象、各職能部門獨立監管的加工貿易傳統管理模式，已經難以適應加工貿易“生產零庫存、接單電子化”的發展要求。應大力推進商務部門、屬地海關及加工貿易企業先實行電子化三方連網審批和管理，進而擴展到外匯、稅務、商檢等部門，實現在同一網絡平臺審批監管。

四是進一步便利加工貿易企業拓展國內市場。目前，我國加工貿易70％的出口集中在美、歐、日等經濟體。滿足國內消費者對加工貿易產品的需求，是擴大內需戰略的重要組成部分。為此，應進一步完善支持加工貿易企業拓展國內市場的相關政策，增加資金扶持，推動加工貿易企業拓展內銷市場，帶動接單、財務等運營的本土化。進一步完善加工貿易內銷審批和審價機制，同時，構建“內銷快速通道”，允許有條件的企業實行內銷“先銷后稅”，幫助企業更便利地拓展內銷市場。