公共圖書館免費開放政策評估芻議

摘 要：文章以文化部、財政部聯合出臺的《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》中公共圖書館免費開放的政策內容為對象，剖析了中國公共圖書館免費開放政策評估的理論和現實意義，并從公共政策評估系統的角度構建了公共圖書館免費開放政策評估的主體、標準和方法。

關鍵詞：公共圖書館 免費開放政策 政策評估

中圖分類號： G252 G258.2 文獻標識碼： Ａ 文章編號： 1003-69３８（２０12）０2－0049-05

Evaluation of Free Public Library Policy

Abstract The research object of this paper is free policy of public library， which is mentioned in the document of \"On promoting free opening of national art gallery， public libraries and cultural center (station)\". This document is issued jointly by the ministry of culture and the ministry of finance in 2011. This paper analyzes the important theory and implementation significance of evaluating the free policy of public library in china， and constructs the evaluation subject， the standard and the method from the point of view of the evaluation system for public policy.

Keywords public library； free policy； policy evaluation

2011年2月10日，文化部、財政部聯合發布了《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確提出了公共圖書館免費開放的基本內容和具體目標：到2011年底，全國所有公共圖書館實現無障礙、零門檻進入，公共空間設施場地全部免費開放，所提供的基本服務項目全部免費。同時，《意見》還提出了取消原有部分收費項目、限期收回出租設施、降低非基本服務收費、完善免費開放公示制度、制定應急預案、加強免費開放的宣傳六大舉措；以及加強組織保障，建立經費保障機制，深化改革，增強發展活力，加強管理，拓展服務領域，加強監管，建立評估體系六大保障機制。之后，財政部又發布了《關于加強美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放經費保障工作的通知》，要求各級財政部門加強美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放的經費保障工作，建立健全經費保障機制，并對免費開放經費保障分擔原則和補助標準進行了明確。《意見》是我國政府在制度層面保障公共文化服務體系建設的一項重要舉措，是政府對公民文化權利的尊重和對文化民生的主動擔當，充分表明了黨和政府促進公共文化服務公益性、均等性、基本性和便利性，保障公民基本文化權益的決心和信心［1］。免費向社會開放是公共圖書館歷史發展的必然，是現代公共圖書館精神的體現。《意見》對全國公共圖書館全面推進免費開放提出了要求，進行了部署，吹響了公共圖書館免費開放的“集結號”，開啟了一個公共圖書館免費服務的新時代。本文所指圖書館免費開放政策是《意見》中的公共圖書館免費開放的相關內容。公共圖書館免費開放作為一項全國性的公共政策，國家層面一定會制定相應配套支持政策，然而各地落實政策的力度如何？實施的效果如何？會不會形成免費開放的“形式化”、“政績化”、“表面化”現象……，這些都必須經過科學的評估才能確定。

1 公共圖書館免費開放政策評估的意義

政策評估就是評估主體依據一定的標準和程序，對政策產出和政策影響進行檢測和評價，以判斷政策結果是否達到預期目標的活動，并以此作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據［2］。

免費服務一直是公共圖書館的基本原則，《公共圖書館宣言》和《公共圖書館指南》都強調：所有公眾都有享受圖書館服務的權利，而不受種族、國籍、年齡、性別、宗教信仰、語言、能力、經濟和就業狀況或教育程度的限制［3］。公共圖書館免費開放政策出臺是公共圖書館價值的回歸，也是保障公民基本文化權益，促進基本公共文化服務均等化的重要舉措，公共圖書館免費開放政策的評估具有非常重要的理論意義。通過公共圖書館免費開放政策的評估，首先為日后相關公共圖書館政策評估的標準和方法及流程提供參考；其次能為圖書采訪、收藏、組織、借閱和圖書推介模式的研究提供新的土壤；第三是可以豐富圖書館學的基本理論和定律，如圖書館五定律；第四是可以促進中國公共圖書館模式創新；第五是能深化圖書館服務理念和服務體系的公共圖書館服務理論；第六是有利于推進圖書館權利和公共圖書館精神的深入研究。

同時，公共圖書館免費開放政策的評估具有非常重要的現實意義。首先，通過評估能有效檢驗政策執行的效果，包括公共圖書館免費開放政策規定免費開放的內容、具體舉措和保障機制是否得以有效實施以及是否達到了政策的預期目標。其次，通過評估可以為政策的調整提供重要的依據，公共圖書館免費開放是一個全國性的政策，公共圖書館免費開放的實施是一個多層次多方面的連續的動態過程，由于地區和文化差異，以及環境的變化，在實際的實施過程中，難免會出現一些問題，評估可以發現這種政策偏差，為日后政策的完善提供依據。第三是通過評估能實現資源的優化配置，公共圖書館免費開放政策的實施需要不斷努力和投入，如何才能保障財力和物力的持續投入，投入多少才是合理，通過政策評估就可以有效確定政策資源的優先順序和比例，以尋求最佳的整體效果。第四是通過政策評估能明確政策責任，政策的實施涉及部門很多，包括圖書館、文化管理部門、財政部門等，如何才能確定各方的責任，通過對政策實施效果和效益的評估來判斷政策制定與執行中存在的不足與問題，探究這些問題與不足存在的深層次原因，明確政策相關主體的責任，為明確決策和執行中責任提供現實依據。第五是政策評估將是提升公共圖書館服務質量的重要手段，在免費時代通過評估促進公共圖書館服務質量的提升不可或缺。第六是政策評估有助于政策運行民主化，公共圖書館免費開放通過政策評估廣泛動員人民群眾（讀者）參與政策實施，采集各方意見，使政策運行能夠真正地反映民意，集中民智，保障人民當家作主，有助于政策運行的民主化。

2 公共圖書館免費開放政策評估系統

一項公共政策評估系統一般是由政策評估主體、評估標準、評估方法等諸多要素構成的一個有機整體。政策評估主體是指那些從事公共政策評估的組織或個人，政策評估標準是政策評估的基本依據和準繩，評估方法指評估主體在政策評估中所采用的各種方法、手段和技術。本文從政策評估系統的角度構建圖書館免費開放政策評估主體、標準和方法。

2.1 公共圖書館免費開放政策評估主體

依據不同的標準或者從不同的角度可以對公共政策評估主體進行多種分類，比如，根據組織化程度，可分為正式的和非正式的政策評估主體；根據其與政府的關系，可分為官方的、半官方的與非官方的政策評估主體，或非獨立的、半獨立的與獨立的政策評估主體。但在政策評估實踐中，最基本的還是將其劃分為政策評估組織與政策評估個體以及內部評估主體與外部評估主體。內部評估主體由政府行政部門內部的人員或機構組成，一般被稱為“局內人”，外部評估主體由行政機構以外的組織或個人組成，一般被稱為“局外人”。在政策評估系統中，政策評估主體處于中心地位，發揮著核心作用，應當審慎挑選合格的評估者。

公共圖書館免費開放政策涉及面非常廣，因此評估主體必須多元化，以克服單一評估主體身份和角度的局限性。本文認為公共圖書館免費開放政策的評估主體系統應該由圖書館、社會公眾（讀者）、政府相關管理部門、監察機構、社會組織、以及專業評估組織組成（見圖1）。圖書館是公共圖書館免費開放政策的一線執行主體，是政策“局內人”，在有限的資源和人員基礎上全面實行免費開放政策對他們可能是一種挑戰，免費開放政策的執行可能直接關系到他們利益，因此，他們對政策的接受和執行程度是非常重要的。社會公眾（讀者）既是免費開放的受益者，又是免費開放的監督者，屬于局外人，社會公眾應當監督在免費開放中的政策責任是否完成，政策是否增加經費投入，以及圖書館是否真正做到免費開放。政府相關管理部門（文化部門和財政部門）既是政策的實施者也是政策的監督者，也是 “局內人”，他們要落實政策規定相關職責，比如資金投入、宣傳和人員配置等，又要監督圖書館是否有效利用配置的各種資源落實政策。監察機構主要是人大政協，他們具有監督政策執行職責，他們的評價具有一定的代表性，同時具有較強的約束力；社會組織可以是當地讀者協會和圖書館行業等組織（如各地圖書館學會/其他社會公共部門），社會組織作為政府行為相對人，具有較強的獨立性，他們參與公共政策評估，能夠提高公共政策評估的客觀性和全面性，更能夠提高公共政策評估結論的公信力。專業評估組織主要是大專院校和研究機構，他們聚集了大批專門從事政策分析研究和實踐活動的人士，有利于提高政策評估的科學性，更重要的是專業評估組織成員作為“非官方人士”，其觀點和看法不受政府利益和本位主義影響，能更好地保證評估結論的客觀真實性。

2.2 公共圖書館免費開放政策評估標準

政策評估標準既是政策評估系統的有機組成部分，也是政策評估的基本依據，只有參照一定的標準才能對公共政策做出科學、有效的評價。從本質上說，公共政策評估是尋求、論證、確定和校正政策的過程，這個過程實際上是從確定政策評估的標準開始的。標準的不同選擇、排列和組合會直接影響評估結論及其合理性、可靠性程度。關于政策評估標準，不同的學者提出了各種不同的看法。20世紀60年代，美國學者薩茨曼較早地概括出政策評估的五項標準：效果、效果的充分性、效率、工作量和執行過程。這五項標準實際上都是政策評估的技術標準。20世紀70年代末期，鮑斯特在《公共項目分析：應用方法》中提出了具有經典意義的七項政策評估標準：效能、效率、充分性、適當性、公平性、反應度和執行能力。20世紀90年代，鄧恩提出了六項政策評估標準：效果、效率、充足性、公平性、回應性、適宜性。

參考國內外政策評估的經典標準，遵循公平公正則、事實與價值統一、可操作性、簡明扼要以及量化比較等原則，結合公共圖書館免費開放政策的特殊性，本文認為公共圖書館免費開放政策的評估標準應該包括政策效率、政策效果，政策效應。政策效率標準主要衡量政策的產出和政策投入的對比關系以及政策的行政效率，由于公共圖書館免費開放具有明顯的公益性，顯然不能用投入產出的經濟效率去衡量，更多應從行政效率角度去衡量，也就政策執行主體多大程度執行了公共圖書館免費開放政策規定的基本內容，具體舉措和保障措施。依據《意見》的相關內容，政策效率標準的具體指標可以是場地免費實現程度，基本服務免費實現程度、非基本服務收費降低程度、免費開放的公眾知曉率、經費保障機制完善程度等指標，通過政策行政效率的評估可以明確地方執行政策的程度，進行政績考核。政策效果標準就是對實際的效果與預期值進行比較，是一種相對判斷，政策效果應反映政策受體在政策的指導和扶持下取得的利益（含負面利益）。因為服務是圖書館的本質，圖書館是服務的場所，圖書館員是對讀者實施服務的主體，而讀者是服務的對象，三者是一個有機整體，不可分割，免費開放政策將對三者產生重大影響，因此 本文將圖書館、館員和讀者作為政策受體，盡管這里所指的圖書館并不是人。政策對圖書館的影響效果可以用圖書利用率、電子資源的利用率、設備的利用率，圖書館服務增加量（包括接待讀者人數、新增辦證數、外借圖書量、新增參考咨詢量等）、圖書毀損率（含丟失的圖書）、設備的折舊率等來因素衡量，通過對圖書館政策效果的評估可以為經費的投入提供參考依據；政策對館員影響效果可以人均工作增加量、收入增加量和工作積極性等因素來衡量，短期內免費開放政策對館員更多的表現為負面的影響，因為免費開放導致工作量的增加，收入減少，導致消極工作態度，影響服務的質量，進而影響政策的效果，因此，評估必須高度重視對館員的負面影響，為提升服務質量提供依據；政策對讀者影響效果可以用資源的可獲得性、服務的可獲得性以及服務滿意度等因素來衡量，免費開放能提高整體的資源可獲得性、服務的可獲性，但是可能會降低讀者個人的獲得性，進而影響整體的滿意度，因此，通過對讀者影響效果評估可以為圖書館增加資源和人力提供依據。政策效應標準主要是對政策受體間接的相關社會影響的衡量，任何一項政策的實施，必然對相聯系的社會公平性以及社會可持續發展等產生相關效應作用，這是一種不可量化的綜合作用結果。公共圖書館免費開放政策可以采用公平性、適宜性、社會回應性指標來衡量。政策的公平性是政策成本和效益在不同集團之間是否等量分配，雖然《意見》是公共服務均等化的惠民政策，然而如果圖書館免費開放沒有深度執行，只是簡單地打開圖書館大門提供基本的免費服務，仍然會造成利益的不均等，比如遠離圖書館的讀者仍可能無法獲得政策的“惠澤”，因此這項指標仍具有重要衡量價值。適宜性是指所需結果（目標）是否真正有或者值得去做，顯然，免費開放是公共圖書館發展的大勢所趨，為民服務是其價值所在，但是中國的公共圖書書館免費開放仍處在起步階段，受到的制約因素仍然很多，不能只兼顧公平，而忽略效率。回應性是指政策運行結果是否符合特定集團的需要、偏好或觀念。顯然，《意見》是順應民意的政策，但是免費開放增加了地方的財政支出，能否持續獲得地方的投入還可能是個未知數，另外，雖然公共圖書館已經免費開放了，但是讀者閱讀習慣（比如閱讀趨向電子化）發生了改變，假如公共圖書館服務跟不上，讀者也未必會增加到館的次數和借閱的次數，因此，回應性將是衡量政策社會效應的重要指標之一。根據以上設計的評估標準和設計指標，本文在這里構建一個公共圖書館免費開放政策評估的參考指標體系（見表1）。

2.3 公共圖書館免費開放政策評估方法

從某種程度上說，政策評估的成功主要取決于評估方法選擇的成功，因此，評估方法對于政策評估具有十分重要的意義。政策評估方法一般分為定性評估方法、定量評估方法以及綜合評估方法。定性評估方法對政策進行評估時，評估者具有自己的觀念和思維方式，從而影響了政策評估標準及評估結果的質量，主要的定性評估方法有整體評估方法、層次評估方法、價值分析法、專家評估法、對象評估法、自我評估法等。定量評估方法是指用數學語言對公共政策效果進行描述，主要的定量評估方法有統計抽樣法、社會指標法、社會實驗法、過程對比法、成本分析法等。政策綜合評估方法就是對公共政策定性績效和定量績效的綜合評價，主要包括綜合評分法、綜合指數法、功效系數法、層次分析法、主成分分析法、DEA、模糊綜合評價法、聚類分析法等［4］。

采用不同的方法進行評估所得的評估結果差異很大，尤其是政策的復雜性導致了評估方法選擇的困難，只有選擇適當的評估方法，分析評估結果，才能夠得出科學合理的評估結論。依據針對性、適用性、經濟性和操作性的原則，公共圖書館免費開放政策的評估既有定量評估又有定性評估，單一的方法難于實現有效評估，在此構建一個以模糊綜合評價法為主體，多種方法配合的公共圖書館免費開放政策評估方法體系（見圖2）。模糊綜合評價法是指對受多種因素影響的事物做出全面評價的一種有效的多因素決策方法，它具有如下的特點：第一，評價的結果為集合，用一個模糊集合較為準確地描述了事物的模糊狀況；第二，適用于定性指標的定量評價；第三，評價結果具有唯一性。

公共圖書館免費開放政策的定性指標評估首先采用自我評估法、對象評估法、專家評估法進行綜合評分，也就是圖書館、政府相關部門對公共圖書館免費開放政策的影響和實現的預期目標的進展情況進行自我評估；社會大眾通過親身感受和體驗，對政策作用于自身的效果進行評價；同時組織專業評估機構、監察機構、社會組織等成員審定各項關于圖書館免費開放政策的紀錄，觀察其實施執行情況，對政策對象和以前的政策參與者進行調查，與政策實施人員及其工作人員交換意見，對政策整體成效進行評價。自我評估、對象評估和專家評估采用具體評估方法則是綜合評分法，也就是將各種不可加的指標實際值運用指標分數轉換形式轉換成可加的評價分數值，用以比較和排序。綜合評分法既可以是等級評分法和百分比評分法。等級評分法通常將評定結果分為5個等級，滿分為5分，這5個等級分別為：優（5分）、良（4分）、中（3分）、差（2分）、劣（1分）。百分比評分法是按照一定標準給各指標確定相對百分值。

公共圖書館免費開放政策定量指標可以采用過程對比法來評估，過程對比法是評估者在政策執行過程中對不同階段的政策效果進行對比檢測的一種方法。它以政策執行過程中各個階段的效果為評估對象，具有動態性和全面性的特點；它將政策執行前后的有關情況進行對比分析，從而判定政策，提出政策建議的一種分析思路，因其概括了政策評估的基本特點和本質要求，而被稱之為政策評估的基本方法。過程對比法主要包括“始—終”、“始—中”以及“有—無”對比。定量指標通過過程對比后仍然需要以一定的標準進行模糊化處理，即轉化為與定性指標統一標準的無量綱的綜合評價分。

定量和定性指標經過處理后，轉為綜合評價矩陣R，然后利用層次分析法確定指標的權重，按照AHP法，專家對指標進行兩兩比較，得出各指標權重向量集W，最后計算模糊綜合評價值：Z=W*RT，依據綜合評價值來判定政策執行的整體效果。

3 結語

中國公共圖書館免費開放仍有很多路的要走，雖然《意見》的出臺從國家意志的層面推進公共圖書館免費開放的步伐，但是離已經有幾百年免費開放歷史的發達國家仍有很大差距，作為政策調整和優化依據的政策評估將是未來公共圖書館免費開放政策完善的重要一環。同時， 公共圖書館免費開放作為一項全國性的惠民政策，我們國家也將會在不同層面上進行政策效果的評估，建立評估的標準、方法和流程等，促使各方貫徹落實政策，不斷完善調整政策。筆者希望本文構建的政策評估系統能為各地的公共圖書館免費開放政策評估或者其他圖書館政策的實踐提供參考依據，對相關的學術研究起到拋磚引玉的作用。

參考文獻：

［1］周和平.以免費開放為契機全面提升我國圖書館公益性服務水平［J］.中國圖書館學報，2011，37（193）：4-9.

［2］贠杰，楊誠虎.公共政策評估：理論與方法［M］.北京：中國社會科學出版社，2006：54-55，57-58，211-213.

［3］余勝，吳晞.免費開放：理論追尋、歷史回顧與現實思考［J］.中國圖書館學報，2011，37（193）：10-17.

［4］黃青玉.公共政策評估方法述評［D］：廈門：廈門大學，2009：17-19.

作者簡介：鐘輝新（1979-），男，中山大學資訊管理學院博士生，電子科技大學中山學院圖書館館員，研究方向：信息分析與情報研究。