我國公共圖書館服務(wù)體系的治理主體設(shè)置研究

摘 要：設(shè)置主體是對設(shè)立、管理公共圖書館并提供公共圖書館服務(wù)負(fù)有主要責(zé)任的政府，可分為獨(dú)立設(shè)置主體和聯(lián)合設(shè)置主體。建設(shè)主體是對提供公共圖書館服務(wù)負(fù)有責(zé)任并提供經(jīng)費(fèi)的政府，有獨(dú)立建設(shè)主體和聯(lián)合建設(shè)主體之分，聯(lián)合建設(shè)主體又分為主要建設(shè)主體、支持性建設(shè)主體和參與性建設(shè)主體。合理設(shè)置公共圖書館理事會，以完善法人治理結(jié)構(gòu)。應(yīng)因地制宜合理設(shè)置六種服務(wù)體系類型：純粹型總分館制、緊密型總分館制、半緊密型總分館制、松散型總分館制、緊密型聯(lián)盟模式和松散型聯(lián)盟模式的治理主體。

關(guān)鍵詞：公共圖書館服務(wù)體系 治理主體 設(shè)置主體 建設(shè)主體 管理主體 理事會

中圖分類號： G258.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： Ａ 文章編號： 1003-69３８（２０12）０2－0037-06

Research on the Governance Bodies Setting of Public Library Service System in China

Abstract Library's setting body is the government which takes the most important responsibilities to set up and manage public library， and provide public library services. Types of setting bodies can be divided into independent and union one. Construction body is the government which is responsible for the provision of public library services and funds. Types of construction bodies can be divided into independent and union one. Types of union construction bodies can be divided into main， supportive and participate one. Reasonable setting of public library council improves corporate governance of public library. There are six types of public library service system， such as: pure central-branch library， close central-branch library， semi-close central-branch library， loose central-branch library， close

alliance， loose alliance.

Keywords public library service system； governance body； setting body； construction body； management body； council

我國公共圖書館管理體制的改革方向從管理模式轉(zhuǎn)向治理模式，一些公共圖書館如深圳圖書館已開始建設(shè)和完善法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)工作。我國公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)也應(yīng)采用治理模式，這涉及國家、政府宏觀方面的政策、法律及政府的出資人角色等，也涉及服務(wù)體系內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，其中公共圖書館服務(wù)體系治理主體的合理設(shè)置是關(guān)鍵。

1 政府在公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的角色

我國公共圖書館的改革方向是“政事分開，管辦分離”，實(shí)現(xiàn)政府在國家權(quán)力人與所有者代表兩個(gè)方面職能的分離：一、政府具公共管理職能，是公共圖書館的宏觀管理者；二、政府具有舉辦公共圖書館的職責(zé)，作為公共圖書館的出資人或所有者代表，行使公共圖書館所有權(quán)，是公共圖書館的設(shè)置主體和建設(shè)主體，其原有的管理主體角色由公共圖書館理事會代替。

2 公共圖書館服務(wù)體系的治理主體

治理主體是公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)的參與者，包括所有者、設(shè)置主體、建設(shè)主體、管理主體和實(shí)施主體等。

2.1 所有者

我國公共圖書館國有資產(chǎn)的所有權(quán)歸國家統(tǒng)一所有，國家所有即全民所有，具體由國務(wù)院及各級政府代行所有權(quán)；各公共圖書館對館內(nèi)國有資產(chǎn)有占有權(quán)、使用權(quán)，處置資產(chǎn)需要審批，公共圖書館的所有者是全民。一般情況下，所有權(quán)只為所有者所擁有和行使，但全民無法直接履行公共圖書館所有權(quán)的職責(zé)，國有資產(chǎn)的所有權(quán)需要委托給政府代為行使，政府是公共圖書館的所有者代表。我國各級政府目前實(shí)際控制公共圖書館的所有權(quán)，是公共圖書館的實(shí)際控制人，所以，我國各級政府常常被認(rèn)為是公共圖書館的所有者［1］。不管各級政府是公共圖書館的所有者還是所有者代表，各級政府覆行公共圖書館出資人職責(zé)并行使公共圖書館所有權(quán)的角色不會發(fā)生改變，這是合理設(shè)置公共圖書館服務(wù)體系治理主體的基礎(chǔ)。

2.2 設(shè)置主體

設(shè)置主體是負(fù)有設(shè)置（舉辦）公共圖書館的各級政府，負(fù)責(zé)為某一區(qū)域提供覆蓋全區(qū)域的、普遍均等的公共圖書館服務(wù)。

2.2.1 設(shè)置主體的作用

（1）設(shè)置主體負(fù)有設(shè)立、建設(shè)公共圖書館并提供公共圖書館服務(wù)（指覆蓋全區(qū)域、普遍均等的服務(wù)，下同）的主要責(zé)任。政府負(fù)有設(shè)置（舉辦）公共圖書館的責(zé)任，是公共圖書館的出資人和設(shè)置主體，對已設(shè)置的公共圖書館行使所有權(quán)、提供所需的建設(shè)經(jīng)費(fèi)和負(fù)責(zé)管理，擔(dān)負(fù)為所在區(qū)域提供公共圖書館服務(wù)的主要責(zé)任。

（2）設(shè)置主體是行使公共圖書館所有權(quán)的主體。公共圖書館治理是基于所有權(quán)關(guān)系上的管轄和控制［2］。公共圖書館決策權(quán)力和內(nèi)部治理的權(quán)力來源于公共圖書館的所有權(quán)，需要行使公共圖書館所有權(quán)的主體的授權(quán)。治理結(jié)構(gòu)中需有行使公共圖書館所有權(quán)的主體。某一個(gè)公共圖書館或某一個(gè)服務(wù)體系治理單元可能存在多種建設(shè)主體類型，如在聯(lián)合建設(shè)主體中可能存在設(shè)置主體充當(dāng)?shù)闹饕ㄔO(shè)主體、中央省級等上級政府充當(dāng)?shù)闹С中越ㄔO(shè)主體、下級政府充當(dāng)?shù)膮⑴c性建設(shè)主體。但在我國現(xiàn)有的行政管理體制、“分灶吃飯”的財(cái)政體制及事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)行政府分級監(jiān)管的管理體制下，支持性建設(shè)主體和參與性建設(shè)主體不適合作為行使公共圖書館所有權(quán)的主體。設(shè)置主體作為行使公共圖書館所有權(quán)的主體，體現(xiàn)了哪級政府設(shè)置了公共圖書館就行使該公共圖書館的所有權(quán)和管理權(quán)，符合我國現(xiàn)有的法律及行政、財(cái)政體制。

（3）設(shè)置主體的單一或多元作為區(qū)分純粹型總分館制與其它服務(wù)體系類型的依據(jù)。治理單元內(nèi)部設(shè)置主體多級多元，公共圖書館所有權(quán)相應(yīng)分散，不利于我國公共圖書館的集中管理和總分館體系建設(shè)。如果一個(gè)治理單元由同一個(gè)設(shè)置主體設(shè)置，則整個(gè)治理單元的所有權(quán)歸由該設(shè)置主體行使，實(shí)現(xiàn)治理單元所有權(quán)的同一，這是我國目前進(jìn)行純粹型總分館制建設(shè)的可行模式，與我國“分灶吃飯”的財(cái)政體制相適應(yīng)。但由于我國現(xiàn)行的行政體制和財(cái)政體制的限制，有些治理單元在所有權(quán)和設(shè)置主體層面難以實(shí)現(xiàn)同一，形成治理單元多級多元的聯(lián)合設(shè)置主體，這樣，治理單元便成為其它服務(wù)體系類型。

2.2.2 設(shè)置主體的類型

設(shè)置主體分為單級獨(dú)立設(shè)置主體和聯(lián)合設(shè)置主體。單級獨(dú)立設(shè)置主體是指在一個(gè)治理單元內(nèi)只有一個(gè)設(shè)置主體負(fù)責(zé)提供公共圖書館服務(wù)，一般為治理單元內(nèi)最高級別的政府，如純粹型總分館制中省/市/縣政府分別是總分館服務(wù)體系唯一的設(shè)置主體。聯(lián)合設(shè)置主體是指由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府共同成為某一治理單元的設(shè)置主體，實(shí)現(xiàn)能力整合，在某一治理單元內(nèi)聯(lián)合提供公共圖書館服務(wù)。在省/市/縣為一個(gè)治理單元內(nèi)部，下級政府有足夠的財(cái)政支持能力設(shè)立和建設(shè)公共圖書館，參與總分館體系建設(shè)時(shí)不愿意放棄該分館的所有權(quán)或在未設(shè)立公共圖書館的情況下，參與總分館體系建設(shè)時(shí)有能力并愿意承擔(dān)所在轄區(qū)分館的設(shè)置主體責(zé)任。在這種情況下，統(tǒng)一總館、分館的所有權(quán)沒有必要。在目前分級財(cái)政管理體制下，這種情況相當(dāng)普遍。一個(gè)治理單元內(nèi)存在多級多元的設(shè)置主體，總館、分館、承辦館、成員館各有自身的設(shè)置主體，如緊密型、半緊密型、松散型總分館制和聯(lián)盟模式都是這種情況。其中總館、承辦館的設(shè)置主體在治理單元內(nèi)起核心作用，稱為核心設(shè)置主體，其它的設(shè)置主體稱為非核心設(shè)置主體，核心設(shè)置主體具有較強(qiáng)的經(jīng)費(fèi)支持能力并承擔(dān)更多的責(zé)任。這種多級多元的聯(lián)合設(shè)置主體存在于治理單元內(nèi)部，因?yàn)橹辉谥卫韱卧獌?nèi)部存在所有權(quán)控制的問題。如對于一個(gè)覆蓋地級市城區(qū)的公共圖書館治理單元來說，設(shè)置主體僅限于市級、區(qū)級政府，中央、省級政府雖然可以成為支持性建設(shè)主體，但不會行使所有權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦政府如沒有承擔(dān)設(shè)置主體的能力則不能成為設(shè)置主體。

2.2.3 設(shè)置主體設(shè)置的考慮因素

（1）政府的財(cái)政支持能力。經(jīng)費(fèi)是困擾公共圖書館發(fā)展的難題，設(shè)置主體必須具有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持能力。目前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦政府普遍缺少作為設(shè)置主體的能力。

（2）設(shè)置主體能力的整合。把不同行政級別的設(shè)置主體整合起來，聯(lián)合為某一區(qū)域提供公共圖書館服務(wù)。

（3）治理單元的情況。治理單元是指能有效共享公共圖書館服務(wù)的所轄區(qū)域。治理單元可以分為獨(dú)立的治理單元和多級的治理單元。獨(dú)立的治理單元基本不與外界有效共享公共圖書館服務(wù)。多級的治理單元內(nèi)部含兩級或兩級以上的治理單元。我國整個(gè)縣、地級市的市區(qū)、大城市的區(qū)適合為最基層的治理單元，可用適當(dāng)?shù)哪Ｊ阶鳛槌蓡T參加上一級的治理單元。如縣級的治理單元可用松散型總分館制/聯(lián)盟模式參與地級市的治理單元，地級市的治理單元可用松散型聯(lián)盟模式參加省級的治理單元。當(dāng)然，大城市中心城區(qū)也可以建設(shè)一個(gè)單級的治理單元。某一設(shè)置主體在不同級別治理單元的作用不同，如縣政府在縣級治理單元起核心作中，而在地級市治理單元起非核心作用。

（4）服務(wù)體系的類型。一個(gè)治理單元確定采用某一服務(wù)體系類型，則確定了設(shè)置主體所采用的設(shè)置主體類型。如純粹型總分館制由治理單元內(nèi)最高級別的政府為單級獨(dú)立設(shè)置主體，而其它服務(wù)體系類型的治理單元由區(qū)域內(nèi)政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。

2.3 建設(shè)主體

建設(shè)主體是負(fù)責(zé)公共圖書館建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)的政府。對提供公共圖書館服務(wù)負(fù)有責(zé)任的政府，都可以成為公共圖書館的建設(shè)主體。設(shè)置主體當(dāng)然也是建設(shè)主體。我國各級政府包括中央、省級政府和其它各級地方政府都負(fù)有為所在轄區(qū)提供公共圖書館服務(wù)的責(zé)任，只不過不同級別的政府承擔(dān)建設(shè)主體責(zé)任的具體方式有所不同。某一級政府能否成為某一個(gè)治理單元的建設(shè)主體應(yīng)取決于該級政府是否具有提供公共圖書館服務(wù)的實(shí)際能力。

2.3.1 建設(shè)主體的類型

建設(shè)主體可分為單級獨(dú)立建設(shè)主體和聯(lián)合建設(shè)主體［3］。單級獨(dú)立建設(shè)主體在一個(gè)治理單元內(nèi)由一個(gè)政府獨(dú)立負(fù)責(zé)提供公共圖書館服務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)，它也是單級獨(dú)立設(shè)置主體，即在一個(gè)治理單元內(nèi)只有一個(gè)設(shè)置主體、一個(gè)建設(shè)主體。聯(lián)合建設(shè)主體是指在一個(gè)治理單元內(nèi)由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府共同成為建設(shè)主體。聯(lián)合建設(shè)主體包括主要建設(shè)主體、支持性建設(shè)主體和參與性建設(shè)主體。主要建設(shè)主體是公共圖書館建設(shè)的主要責(zé)任者和主要投入者。設(shè)置主體在由聯(lián)合建設(shè)主體組成的治理單元內(nèi)是主要建設(shè)主體，承擔(dān)所設(shè)立的公共圖書館建設(shè)的主要責(zé)任、大部分經(jīng)費(fèi)投入、日常管理成本和管理責(zé)任。一個(gè)存在聯(lián)合設(shè)置主體的治理單元存在多層級的設(shè)置主體，也相應(yīng)存在多層級的主要建設(shè)主體。除設(shè)置主體作為主要建設(shè)主體負(fù)有建設(shè)公共圖書館的主要責(zé)任外，上級政府或下級政府都負(fù)有在某一區(qū)域提供公共圖書館服務(wù)的責(zé)任。中央、省級等上級政府給予某一治理單元或其內(nèi)部某一公共圖書館一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，從而成為支持性建設(shè)主體。相對設(shè)置主體來說中央政府、省級政府負(fù)有支持性責(zé)任，所以在設(shè)置主體的經(jīng)費(fèi)支持能力欠缺時(shí)，中央、省級等上級政府應(yīng)該且有必要承擔(dān)支持性建設(shè)主體的責(zé)任。下級政府付出經(jīng)費(fèi)“購買”主要建設(shè)主體為所在區(qū)域提供的公共圖書館服務(wù)而成為參與性建設(shè)主體。支持性建設(shè)主體和參與性建設(shè)主體不是治理單元的設(shè)置主體，不行使所有權(quán)。盡管有些基層政府自身無力成為設(shè)置主體和主要建設(shè)主體，但它畢竟也有為所在轄區(qū)提供公共圖書館服務(wù)的責(zé)任，雖然這種責(zé)任相對設(shè)置主體的主要責(zé)任來說是次要責(zé)任。所以我們應(yīng)該把這種有經(jīng)費(fèi)支持能力的基層政府納入建設(shè)主體的范疇。如縣政府作為該區(qū)域純粹型總分館制的單級獨(dú)立設(shè)置主體和主要建設(shè)主體，負(fù)有在該區(qū)域提供公共圖書館服務(wù)的主要責(zé)任，而縣政府的上級政府即地級市政府、省級政府、中央政府及下級政府負(fù)有在該區(qū)域提供公共圖書館服務(wù)的次要責(zé)任，上級政府負(fù)有支持性責(zé)任，下級政府負(fù)有參與性責(zé)任。

2.3.2 設(shè)置主體與建設(shè)主體的關(guān)系模式

設(shè)置主體一定是建設(shè)主體，而建設(shè)主體不一定是設(shè)置主體。一個(gè)治理單元的設(shè)置主體與建設(shè)主體的關(guān)系按設(shè)置主體分存在以下兩種情況：

其一單級獨(dú)立設(shè)置主體。存在于純粹型總分館制的治理單元。其模式包括：（1）單級獨(dú)立設(shè)置主體是單級獨(dú)立建設(shè)主體，兩者是同一個(gè)政府；（2）單級獨(dú)立設(shè)置主體+聯(lián)合建設(shè)主體，單級獨(dú)立設(shè)置主體是主要建設(shè)主體，其中聯(lián)合建設(shè)主體的模式包括：①主要建設(shè)主體+支持性建設(shè)主體；②主要建設(shè)主體+參與性建設(shè)主體；③主要建設(shè)主體+支持性建設(shè)主體+參與性建設(shè)主體。

其二聯(lián)合設(shè)置主體。一個(gè)治理單元的各個(gè)設(shè)置主體是主要建設(shè)主體，最高層的核心設(shè)置主體是服務(wù)體系的核心主要建設(shè)主體。核心主要建設(shè)主體不僅要負(fù)責(zé)總館或承辦館的建設(shè)任務(wù)，還主要負(fù)責(zé)治理單元的建設(shè)任務(wù)。其它設(shè)置主體是各自設(shè)立的公共圖書館或所在區(qū)域公共圖書館服務(wù)的主要建設(shè)主體。其模式為：聯(lián)合設(shè)置主體+聯(lián)合建設(shè)主體，其中聯(lián)合建設(shè)主體的模式包括：①核心主要建設(shè)主體+主要建設(shè)主體；②核心主要建設(shè)主體+主要建設(shè)主體+支持性建設(shè)主體；③核心主要建設(shè)主體+主要建設(shè)主體+參與性建設(shè)主體；④核心主要建設(shè)主體+主要建設(shè)主體+支持性建設(shè)主體+參與性建設(shè)主體。

2.3.3 建設(shè)主體設(shè)置的原則

我國地域遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，現(xiàn)有的公共圖書館建設(shè)基礎(chǔ)差異懸殊，我國公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)和設(shè)置主體、建設(shè)主體的設(shè)置沒有固定的模式，可依各地人均GDP水平差異因地制宜地選擇服務(wù)體系的類型及設(shè)置主體、建設(shè)主體的設(shè)置模式［4］。

2.4 管理主體

公共圖書館的管理主體是行使公共圖書館決策權(quán)力的管理機(jī)構(gòu)，決策權(quán)力由代行公共圖書館所有權(quán)的設(shè)置主體行使或授予其它機(jī)構(gòu)行使。治理模式下，政府不再直接行使公共圖書館決策權(quán)力，喪失了作為公共圖書館管理主體的資格。政府作為公共圖書館的出資人、所有者代表和設(shè)置主體，必須選擇新的管理者即管理主體來完成公共圖書館的管理重任，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和管理經(jīng)營權(quán)的分離。公共圖書館要組建具有決策權(quán)力的管理機(jī)構(gòu)：（1）個(gè)體公共圖書館以法人治理結(jié)構(gòu)中的決策型理事會作為自身的管理主體；（2）公共圖書館服務(wù)體系組建服務(wù)體系的決策型理事會作為服務(wù)體系及其成員的管理主體［5］。政府雖不再是管理主體，但通過派代表進(jìn)入公共圖書館服務(wù)體系/公共圖書館的決策型理事會，主導(dǎo)決策，政府的出資人權(quán)益得到充分保證，同時(shí)通過決策型理事會能實(shí)現(xiàn)公共圖書館的分權(quán)制衡、多元民主參與和科學(xué)決策。公共圖書館的管理主體可以是設(shè)于個(gè)體公共圖書館內(nèi)部的決策型理事會，也可以是設(shè)于公共圖書館外部的服務(wù)體系決策型理事會。

2.5 實(shí)施主體

實(shí)施主體是指治理單元內(nèi)各個(gè)公共圖書館。這些公共圖書館在治理單元內(nèi)有不同的角色，是總館還是分館，是承辦館還是成員館，他們的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)與他們所在的服務(wù)體系類型相適應(yīng)。

3 各類型服務(wù)體系的治理主體設(shè)置

我國公共圖書館服務(wù)體系可分為六種類型：純粹型總分館制、緊密型總分館制、半緊密型總分館制、松散型總分館制、緊密型聯(lián)盟模式和松散型聯(lián)盟模式［6］。各類型服務(wù)體系的治理主體設(shè)置存在差異。

3.1 純粹型總分館制的治理主體設(shè)置

純粹型總分館制是由同一個(gè)設(shè)置主體設(shè)置、同一個(gè)管理機(jī)構(gòu)管理的圖書館群［7］。純粹型總分館體系的所有權(quán)歸屬同一個(gè)設(shè)置主體，決策權(quán)力來自同一個(gè)設(shè)置主體，

（1）設(shè)置主體。純粹型總分館制的設(shè)置主體為單級獨(dú)立設(shè)置主體。適合作為純粹型總分館制的區(qū)域有整個(gè)縣、地級市的市區(qū)、大城市的區(qū)，省/市/縣政府是單級獨(dú)立設(shè)置主體。分館的所有權(quán)可通過劃撥等形式上移給總館的設(shè)置主體，即實(shí)現(xiàn)分館的設(shè)置主體上移。

（2）建設(shè)主體。單級獨(dú)立設(shè)置主體可以作為治理單元的單級獨(dú)立建設(shè)主體，也可作為主要建設(shè)主體與其它級別的政府組成聯(lián)合建設(shè)主體，中央、省級、地級市等上級政府可以成為治理單元的支持性建設(shè)主體，在經(jīng)濟(jì)落后的縣級治理單元特別需要上級政府的經(jīng)費(fèi)支持，區(qū)級治理單元也可能需要市政府的補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)；下級政府可成為參與性建設(shè)主體。聯(lián)合建設(shè)主體的設(shè)置應(yīng)因地制宜，是否需要組成聯(lián)合建設(shè)主體需視單級獨(dú)立設(shè)置主體的財(cái)政支持能力而定，多數(shù)縣級政府作為單級獨(dú)立建設(shè)主體的財(cái)政能力是不足的，需要中央、省級等上級政府的財(cái)政支持。

（3）管理主體、實(shí)施主體和治理結(jié)構(gòu)。設(shè)置主體設(shè)立服務(wù)體系決策型理事會，作為整個(gè)服務(wù)體系、總館、分館的管理主體，治理結(jié)構(gòu)：設(shè)置主體—理事會—總館—分館。設(shè)置主體下放決策權(quán)力給決策型理事會，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)的分離；再由理事會授予總館對整個(gè)總分館體系的管理執(zhí)行權(quán)，實(shí)現(xiàn)理事會決策權(quán)與總館管理執(zhí)行權(quán)的分離。

3.2 緊密型總分館制的治理主體設(shè)置

緊密型總分館體系存在多級多元的設(shè)置主體和建設(shè)主體，總館、分館原有的所有權(quán)關(guān)系不變，總館、分館的所有權(quán)分別歸各自的設(shè)置主體。

（1）設(shè)置主體。緊密型總分館制的設(shè)置主體為聯(lián)合設(shè)置主體，總館、分館各有自身的設(shè)置主體。省/市/縣也適合建設(shè)緊密型總分館制，省/市/縣政府作為核心設(shè)置主體與下級政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。

（2）建設(shè)主體。設(shè)置主體是各自設(shè)立的公共圖書館的主要建設(shè)主體。從整個(gè)總分館體系看，形成了總館主要建設(shè)主體+分館主要建設(shè)主體的聯(lián)合建設(shè)主體模式。其中總館的設(shè)置主體在總分館體系承擔(dān)更大的責(zé)任，為核心主要建設(shè)主體。在經(jīng)費(fèi)不足的治理單元內(nèi)，中央、省級等上級政府也可作為支持性建設(shè)主體對治理單元或其內(nèi)部任一個(gè)公共圖書館提供經(jīng)費(fèi)支持。本模式不存在參與性建設(shè)主體。

（3）管理主體、實(shí)施主體和治理結(jié)構(gòu)。緊密型總分館體系要求總館、分館的管理權(quán)力集中統(tǒng)一，總分館體系決策型理事會有必要擁有總館和分館全部的決策權(quán)力。聯(lián)合設(shè)置主體設(shè)立服務(wù)體系決策型理事會，作為整個(gè)服務(wù)體系、總館、分館唯一的管理主體，治理結(jié)構(gòu)：總館設(shè)置主體、分館設(shè)置主體—理事會—總館—分館。總館設(shè)置主體、分館設(shè)置主體下放決策權(quán)力給總分館體系決策型理事會，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與管理權(quán)的分離，再由理事會授予總館對整個(gè)總分館體系的管理執(zhí)行權(quán)，實(shí)現(xiàn)理事會決策權(quán)與總館管理執(zhí)行權(quán)的分離。

3.3半緊密型、松散型總分館制的治理主體設(shè)置

半緊密型、松散型總分館制存在多級多元的設(shè)置主體、建設(shè)主體和管理主體，總館、分館原有的所有權(quán)關(guān)系不變，總館、分館的所有權(quán)分別歸各自的設(shè)置主體。

（1）設(shè)置主體。總館、分館有各自的設(shè)置主體。可采用半緊密型總分館制的有省/市/縣（市）區(qū)域范圍，省/市/縣政府作為核心設(shè)置主體與下級政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。大城市的市館和區(qū)（縣）館之間可采用半緊密型/松散型總分館制。大城市的中心城區(qū)可建設(shè)一個(gè)治理單元，市館與區(qū)館采用半緊密型/松散型總分館制，區(qū)的范圍可采用純粹型/緊密型/半緊密型總分館制，市政府作為核心設(shè)置主體與區(qū)政府及下級政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。大城市的市館與縣館可建設(shè)二級的治理單元，縣級的治理單元可采用純粹型/緊密型/半緊密型總分館制，作為成員參與市中心城區(qū)的市級治理單元，市級治理單元既包括中心城區(qū)的成員，也包括縣級的治理單元，從而形成二級治理單元。地級市館和縣館之間可采用松散型總分館制，形成市級治理單元和縣級治理單元，市級治理單元既包括城區(qū)的成員也包括縣級治理單元的二級治理單元，市政府作為核心設(shè)置主體與縣政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。

（2）建設(shè)主體。設(shè)置主體是各自設(shè)立的公共圖書館的主要建設(shè)主體。從整個(gè)總分館體系看，形成了總館的主要建設(shè)主體+分館的主要建設(shè)主體的聯(lián)合建設(shè)主體模式。總館的設(shè)置主體應(yīng)成為總分館體系的核心主要建設(shè)主體，在總分館體系建設(shè)中承擔(dān)更大的責(zé)任。在經(jīng)費(fèi)不足的治理單元內(nèi)，中央、省級等上級政府可作為支持性建設(shè)主體對治理單元或其內(nèi)部任一個(gè)公共圖書館提供經(jīng)費(fèi)支持。這兩種模式不存在參與性建設(shè)主體。

（3）管理主體、實(shí)施主體和治理結(jié)構(gòu)。設(shè)置主體的決策權(quán)力分為兩部分：①總館、分館的設(shè)置主體把總館、分館的業(yè)務(wù)/服務(wù)的決策權(quán)力交給總分館體系決策協(xié)調(diào)型理事會。總分館體系的治理結(jié)構(gòu)：總館設(shè)置主體、分館設(shè)置主體—理事會—總館—分館。決策協(xié)調(diào)型理事會是這個(gè)總分館體系的管理主體，也是總館、分館的管理主體。總館和分館的設(shè)置主體下放業(yè)務(wù)/服務(wù)的決策權(quán)力給總分館體系決策協(xié)調(diào)型理事會，再由理事會授予總館對整個(gè)總分館體系的業(yè)務(wù)/服務(wù)管理執(zhí)行權(quán)，理事會行使業(yè)務(wù)/服務(wù)決策權(quán)力，總館館長行使業(yè)務(wù)/服務(wù)管理執(zhí)行權(quán)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)/服務(wù)決策權(quán)與管理執(zhí)行權(quán)的分離；②總館、分館的設(shè)置主體保留除業(yè)務(wù)/服務(wù)外剩余的決策權(quán)力。總館內(nèi)部設(shè)立的法人治理結(jié)構(gòu)：總館設(shè)置主體—事理會—總館，總館理事會也是總館的管理主體；分館內(nèi)部設(shè)立的法人治理結(jié)構(gòu)：分館設(shè)置主體—事理會—分館，分館理事會也是分館的管理主體。總館和分館的設(shè)置主體下放除業(yè)務(wù)/服務(wù)外的決策權(quán)力給總館、分館的決策型理事會，再由理事會授予總館、分館除業(yè)務(wù)/服務(wù)外的管理執(zhí)行權(quán)，理事會行使除業(yè)務(wù)/服務(wù)外的決策權(quán)力，總館館長行使除業(yè)務(wù)/服務(wù)外的管理執(zhí)行權(quán)，實(shí)現(xiàn)除業(yè)務(wù)/服務(wù)外的決策權(quán)力與管理執(zhí)行權(quán)的分離。綜合兩種情況，總館館長擁有總館全部和分館業(yè)務(wù)/服務(wù)的管理執(zhí)行權(quán)。

3.4 緊密型、松散型聯(lián)盟模式的治理主體設(shè)置

緊密型、松散型聯(lián)盟模式存在多級多元的設(shè)置主體、建設(shè)主體和管理主體。承辦館、成員館原有的所有權(quán)關(guān)系不變，承辦館、成員館的所有權(quán)分別歸各自的設(shè)置主體。

（1）設(shè)置主體。承辦館、成員館有各自的設(shè)置主體。大城市的市館和區(qū)（縣）館，副省級城市、地級市的市館與縣（市）館之間可采用緊密型聯(lián)盟模式/松散型聯(lián)盟模式，市政府和區(qū)/縣級政府組成聯(lián)合設(shè)置主體。省、地級市、縣（市）三級治理單元因地域覆蓋面大可采用松散型聯(lián)盟模式，省、市級治理單元內(nèi)部的政府組成聯(lián)合設(shè)置主體，治理單元內(nèi)最高級別的政府為核心設(shè)置主體。如地級市政府是市級治理單元的核心設(shè)置主體，也是省級治理單元的設(shè)置主體。

（2）建設(shè)主體。設(shè)置主體是各自設(shè)立的公共圖書館的主要建設(shè)主體。從整個(gè)聯(lián)盟模式服務(wù)體系看，形成了承辦館的主要建設(shè)主體+成員館的主要建設(shè)主體的聯(lián)合建設(shè)主體模式。承辦館的設(shè)置主體應(yīng)成為治理單元的核心主要建設(shè)主體，在服務(wù)體系建設(shè)中承擔(dān)更大的責(zé)任。在經(jīng)費(fèi)不足的治理單元內(nèi)，中央、省級等上級政府可作為支持性建設(shè)主體對治理單元或其內(nèi)部任一個(gè)公共圖書館提供經(jīng)費(fèi)支持。這兩種模式不存在參與性建設(shè)主體。

（3）管理主體、實(shí)施主體和治理結(jié)構(gòu)。服務(wù)體系協(xié)調(diào)型理事會沒有決策權(quán)力，承辦館/成員館的設(shè)置主體全部的決策權(quán)力作用于承辦館/成員館。服務(wù)體系治理結(jié)構(gòu)：承辦館設(shè)置主體、成員館設(shè)置主體—理事會—承辦館、成員館，這個(gè)協(xié)調(diào)型理事會不是服務(wù)體系及其成員的管理主體，聯(lián)盟模式的服務(wù)體系沒有管理主體。各館法人治理結(jié)構(gòu)：承辦館設(shè)置主體—理事會—承辦館；成員館設(shè)置主體—理事會—成員館。承辦館、成員館的設(shè)置主體把全部的決策權(quán)力授予本館的決策型理事會，再由理事會授予承辦館/成員館館長對本館的管理執(zhí)行權(quán)，理事會行使決策權(quán)力，館長行使管理執(zhí)行權(quán)，決策型理事會是各館的管理主體。

4 結(jié)語

全民是公共圖書館的所有者，各級政府作為所有者代表行使公共圖書館的所有權(quán)。合理設(shè)置公共圖書館的設(shè)置主體，明確服務(wù)體系設(shè)置的責(zé)任、提供公共圖書館服務(wù)的主要責(zé)任和管理責(zé)任，設(shè)置主體代行公共圖書館的所有權(quán)。合理設(shè)置建設(shè)主體，明確各級政府經(jīng)費(fèi)投入的責(zé)任；明確主要建設(shè)主體設(shè)置，保障大部分經(jīng)費(fèi)的投入；合理設(shè)置支持性建設(shè)主體，保障補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)的投入；合理設(shè)置參與性建設(shè)主體，明確下級政府購買公共圖書館服務(wù)的責(zé)任。設(shè)立公共圖書館理事會，完善法人治理結(jié)構(gòu)，明確設(shè)置主體授予理事會決策權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公共圖書館所有權(quán)和管理經(jīng)營權(quán)的分離，理事會把管理執(zhí)行權(quán)授予公共圖書館管理層，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力與管理執(zhí)行權(quán)的分離。

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作者簡介：李明生（1970-），男，茂名市圖書館副研究館員。