我國食品安全強制責任保險制度的構建

2012-01-01 00:00:00李華

商業研究 2012年5期

摘要：頻繁發生的食品安全事故進一步拷問企業家的良心，然而食品安全法律制度的完善不僅需要完善監管制度，同時還要加強對事故受害人的保護。從以往對食品安全事故處理來看，受害人利益保護問題主要是靠政府來解決，這就使政府從一個監管者變為責任事故的承擔者，不僅角色錯亂而且會使受害人形成一種錯誤的心理依賴和路徑依賴。本文分析了食品安全強制責任保險的可行性，提出構建我國的食品安全強制責任保險制度應由保險公司對受害人予以賠付，以完善我國食品安全法律制度的內容。

關鍵詞：食品安全責任保險國家強制

中圖分類號：F41682 文獻標識碼：A

一、問題的提出

2008年在全國掀起巨大風波三鹿奶粉的“三聚氰胺事件”，于2009年以石家莊中院裁定三鹿集團破產之后在司法程序上劃上了終止符，但法律意義上的程序終止，并不意味著此事件的真正終結，事實上受害兒童的家庭陷入了巨額的治療費用無人買單卻又索賠無門的窘境。為解決食品安全問題，我國在2009年2月通過了《食品安全法》，第96條規定“違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金”，但這也僅僅是加重了食品生產者和消費者的違法成本，并不能從根本上解決類似受害兒童索賠無門這樣的問題，可以說現有的法律和制度確實對上述問題無能為力。一次次的食品安全事件給人們敲響了警鐘，如果在三鹿奶粉的“三聚氰胺事件”發生時，政府還可以用法律制度不健全來為自己開脫，那么當食品安全問題再次發生之時，若政府還是束手無策，將會面臨巨大的信任危機和民意壓力。雖然政府在食品監管領域抱著很大的決心，但想短期內解決食品安全問題難度很大，特別是食品安全事件中受害人利益的保護問題更值得重視。因此，應通過立法來推動食品安全強制責任保險制度的建立，以完善我國食品安全該法律制度的內容。

產品責任保險始于1910年前后的英美毒品責任保險，至今已有100多年歷史。早期的產品責任保險主要承保一些直接與人體健康有關的產品，其中主要的就是食品、藥品和化妝品等，后來承保范圍才逐漸擴大到各種其他產品。隨著20世紀70年代美國確定了嚴格責任保險，西歐國家、日本、韓國、新加坡、澳大利亞、新西蘭、中國臺灣等國家和地區等國的產品責任保險業務速度增長。目前，世界各國專門針對食品安全責任的保險很少，更多的是將食品安全責任保險納入到產品責任保險之中。

在理論研究方面，雖然國外很多國家和地區的產品責任保險制度已經十分完善，但是在單純的食品責任保險領域研究和現行制度非常少。以美國和臺灣地區為例，美國的產品責任保險很發達，其理論研究多圍繞產品責任保險展開，但是缺少對于食品安全責任保險的詳細論述。由于美國對于缺陷產品實施懲罰性賠償，在一定程度上嚇阻了違法行為的發生。我國臺灣地區在2008年6月份修訂了“食品衛生管理法”，其中第 21 條規定一定種類、規模之食品業者，應投保產品責任保險，這凸顯了食品安全責任保險的重要性，但卻把食品責任保險納入到產品責任保險范疇。中國的產品責任保險始于1980年，當時主要是為了滿足出口的需要，針對外貿出口產品設立，食品行業也有成功利用該保險規避風險的案例，但比起外國成熟市場還有非常大的差距。盡管我國食品安全責任險有了國內保險業務，但是在制度設計上還存在問題。

二、責任保險制度建立的法理基礎

自亞里士多德以來，人們一直認為法律制度的功能是為了矯正正義，即糾正違法行為。侵權行為法主要關注的是受害人恢復到侵權行為發生以前的狀態，在這種理念前提下侵權行為和保險制度沒有任何聯系，法院在處理產品侵權行為時，只需依法判決侵權行為了賠償受害人損失即可實現正義。但是，隨著社會經濟的發展，傳統侵權法的局限性逐漸暴露出來。由于過于簡單地追求矯正正義，而忽視了要達到正義所需具備的其他因素，使其無法實現實質社會正義。依法賠償的結果往往是企業付出巨大成本甚至破產的代價，受害者卻仍得不到應有賠償。正如波斯納所認為的，“如果賠償是過失制度的唯一目的，那它就是一種貧困的制度，因為它不但成本很高而且很不完善”［1］。

如果要走出困境就不能將產品侵權損害賠償看作是單純的私人糾紛，而應將其視作一個社會問題。因為現實已經表明侵權法所提倡的矯正正義只能實現形式上的公平和正義，并不能實現實質意義上的公平與正義。羅爾斯所提出的分配正義觀的理念，恰恰可以彌補解決傳統侵權領域矯正正義觀的不足。作為建立“損失承擔社會化”的責任保險制度的法理基礎［2］。在分配正義的理念下，責任負擔分配的正當理由，不是基于矯正正義的過錯，而是加害人和受害人分散損失能力的比較［3］。在責任保險制度中，受害人的損失由具有賠償能力的保險公司進行賠付，從而為受害人實際獲得賠償提供了充分的保障，使該制度成為應付風險社會中無處不在的風險的保障工具，這一制度的利用社會化的機制，實現了財富的較為公平的分配，很好的體現了分配正義。我國臺灣的學者對于責任保險制度必要性是這樣認為的，“今日法律之趨勢，皆認為未能由責任保險補償過失行為之后果，本身即構成在經濟上不負責任之行為［4］。

三、食品安全強制責任保險的路徑選擇

食品安全強制責任保險主要牽涉到被保險人食品經營者和保險人保險公司。

首先，從被保險人食品經營者的角度來看，由于我國目前從事食品經營者從數量上來說多為資金有限，規模不大，銷售額不高，產品銷售區域也有限的小企業，而且企業的利潤有限，且穩定性很差，投保產品責任保險無疑會增加其經營成本，就其個體利益來做短期考量又似乎看不出任何好處。因此，小企業往往會認為其投保是在為大企業買單，如果采取自愿投保的方式，其投保的積極性肯定不高。

其次，從食品安全事件的特殊性來看，食品行業往往是小事故發生的概率很高，大事故發生的概率很低。對小企業來說，大部分受害者在發生小事故的情況下，由于出于訴訟成本的考量，往往會選擇自認倒霉，即使是小部分受害者向企業提出索賠請求，企業憑借個體力量在付出極小成本的情況下往往就可以解決；在發生大事故的情形下（受生產規模和銷售范圍所限小企業發生大事故的可能性肯定低于大企業），發生了大事故產生的賠償責任會遠大于其企業的資產和個人資產，在此種情況下損害賠償責任已經不能為其規避風險提供足夠的激勵。所以，如果潛在加害人的資產小于他們所引發的損失，出于對風險的厭惡，潛在的加害人會理性的排斥對保險的購買，這是責任保險產生強制性的原因之一［5］。

第三，從保險公司的角度來說，一般的商業保險皆以盈利為目的，責任保險卻不是以營利為目的的，而是出于對公共利益的保護以達到社會公平正義的目的，按國際通行做法保險費率的設定應遵循不盈不虧的原則。保險公司作為商業個體在市場經營中當然追求的是利益最大化，而責任保險并不能給其帶來收益，反而會承擔一定風險。因此，從其角度來考慮也有將食品安全責任保險強制化的必要。根據我國《保險法》的規定，強制保險由法律、行政法規規定。所以，如果要實行食品安全強制責任保險，需要由相關法律或行政法規規定。為實現保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全這一公共政策，需要在法律或行政立法層面確立食品安全強制責任保險制度。

四、食品安全強制責任保險的內容

（一）食品安全強制責任保險中投保人范圍

從食品安全法的規定來看，在食品生產、加工、流通、消費等各個環節，從事食品生產經營的民事主體很多，而且小企業占絕大多數，如果要求所有的相關經營主體都投保，目前來說在實踐中很難實現。比較好的解決辦法是不要“一刀切”而是采取循序漸進的辦法，先行規定達到一定規模的大中型企業必須投保食品安全強制責任保險進行試點。

首先，這些企業的規模大，影響力大，與小企業相比處理各種食品安全事故的成本更高（除了損失經濟利益外，不能及時處理事故還可能造成商譽受損品牌價值受到影響）。因此，它們更愿意投保，強制責任保險從這些企業開始推廣遇到的阻力會小很多。

其次，由于食品安全強制責任險在我國屬于新型險種，國外的參照也很少，如何進行風險控制和事故理賠都沒有很多的經驗可以借鑒。因此，選擇數量少且發生大事故概率高的大中型食品企業，往往能有助于保險公司能集中力量在短期內形成了一套比較完善的風險控制和理賠制度和體系。

第三，大中型企業的影響力大，這些企業的行為通常具有較強的示范效果。倘若食品安全責任險在試點企業取得顯著成效，必能贏得公眾信任，為今后其全面覆蓋作出良好鋪墊。最后，縱觀這幾年我國出現的影響力巨大的食品安全事件，更多的與大型食品企業有關，這些事件不僅給無數消費者帶來巨大傷害，事故企業也是以元氣大傷或破產收場。更糟糕的是引發了全民對食品行業的信任危機，以及由于賠償和監管不力帶來的政府信任危機。因此，以大中型企業為切入口，能有助于快速有效的重塑消費者對行業和政府的信心。具體認定大中型企業的規模必須考慮到企業的注冊資本、銷售額，生產或銷售食品的數量、市場所覆蓋的范圍等諸多因素予以界定。

（二）保險責任范圍

從保險原理來看，從經營效益考慮和風險控制考慮，保險公司多把投保人的故意、重大過失和違法行為排除在保險責任范圍之外的，這樣可以防止道德危險的發生。目前，我國設立的食品安全責任險也確實將投保人的故意和違法行為排除在保險責任之外。毫無疑問，將被保險人的故意、重大過失和違法行為排除在保險范圍之外對保險公司有利，能夠有效的控制風險。但強制責任保險不僅僅是分擔責任人的風險，其主要的功能在于對事故中受害人的積極保護，從而實現社會的分配正義。中國尚處于社會轉型期，傳統道德影響力日漸式微，體現在商業領域表現為“貨真價實，童叟無欺”等經商價值觀以少人尊奉；與此同時，外部法律制度和監管體系尚不完善，中國的市場充斥著謊言、欺詐、知假販假。

在這樣的社會現實面前，如果將被保險人故意、重大過失和違法行為設置為保險人的免責條款，則未來爆發的大量食品安全事件，受害者的利益還是難以得到保障，食品安全強制責任險的保護受害人的終極價值的目的將在很大程度上難以實現。當然，如果將投保人的故意、重大過失和違法行為納入保險責任范圍，則保險人的風險會顯著增大，但是考慮到責任保險尤其是強制責任保險的實質本身就是經由保險公司將社會財富和社會資源分配向弱者傾斜，使弱者在殘酷的在面臨危機時有所依靠。因此，其承擔一定風險也是其分所當為。此外，保險公司面對風險并非無能為力，其可以通過設定賠償限額和向被保險企業行使追償權等手段來挽回自己的損失降低風險。

當然，責任保險所引發的道德危險也是不能回避的。在保險產品的創新過程中，責任保險和犯罪保險成為道德危險的高發領域，它常使人陷入道德困境［6］。在責任保險領域產生道德危險的主要原因在于保險人在被侵權者提供經濟補償的同時，也使被保險的侵權行為人從經濟賠償責任中解脫出來。如果將被保險人的故意和違法行為也納入保險賠償范圍，被保險人勢將更加無所顧忌，引發道德危險的可能性也大幅提高。對此不能因噎廢食，最大可能的保護受害人的利益始終是食品安全強制責任保險的終極價值。至于道德風險，保險公司可以通過加大對被保險人的安全監督、靈活調整保險收費率、設立投保企業安全信用級別公示制度等方法來避免，而國家相關部門也應抓緊完善監管和處罰機制，從外部對企業以強有力的威懾。所以，根據強制保險制度設立的特殊意義，保險公司所承擔的賠償責任應當局限于直接的人身損害，即包括受害者的死亡賠償、傷殘補償、醫療補償等。如果將財產損害和間接損害等所有損失都納入保險人的承保責任，將違背強制保險為受害人提供基本保障而非全部保障的基本原則［7］不利于保險的推廣和全面覆蓋。

（三）食品安全強制責任險的權利義務劃分

雖然食品安全強制責任險為國家立法強制實行的保險，但是并不因其由法律強制保障實施，就一定會得到各方的認可很快得到推廣。由于強制責任保險的制度設計目的更多是為可能的受害者服務，所以對保險雙方都有那么點勉為其難。“法不強人所難”是基本的法治原則之一，“法律不能要求不能實現的事情。……一旦出現了不切實際的要求，只有兩種后果在前面等待：強迫公民去實現他們不可能實現的事情；或者對于公民由于不能實現這一要求而產生的違法行為保持沉默，無論出現那一種情況，都不會再有法治了”［8］。所以，為了避免富勒所說的兩種后果的出現，就要合理確定保險人和被保險人的權利義務，盡可能的使雙方都能接受，不那么勉為其難就顯得尤為重要。

首先，保險人對被保險人的故意、過失、違法行為不能免責。與此相對的就應該賦予保險人對被保險人的監督權以控制風險。監督權可以體現在以下幾個方面：一是保險人在投保企業設立專門的監督員，定期與不定期的檢查食品質量，在發現安全隱患之時有權利要求企業整改，企業應當予以配合。二是保險人可以根據被保險人事故發生頻率和損失大小靈活調整收費標準。三是保險公司可以建立“投保企業安全信用級別”，依據合理標準將企業的食品安全現狀分級對外公示，這樣既能讓消費者及時了解食品企業的安全情況，又能使食品企業重視食品安全管理，防范道德風險。

其次，應當賦予受害第三人直接賠償請求權。“受害第三人”直接請求權，是指在發生食品藥品安全事故致人損害，而被保險人應當承擔賠償責任時，食品藥品事故的受害者可以直接向保險人請求支付保險金額限度內的損害賠償額［9］。關于直接請求權的性質，有學者認為直接請求權的目的也是填補第三人的損失，就是損害賠償請求權［10］；也有學者認為直接請求權兼具保險金和損害賠償請求權雙重性質，并以損害賠償請求權為主。筆者以為無論是根據侵權法的責任自負原則還是合同法的責任相對性原則，第三人請求權都不可能是損害賠償請求權，而只能是基于責任保險所體現的分配正義下的保險金請求權。以前在美國除了少數情形外，第三人是沒有權利直接起訴侵權人的保險人的［11］，我國的法律對于此點的規定比較模糊。《保險法》第50條第一款規定：“保險人對責任保險的被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律的規定或者合同的約定，直接向該第三者賠償保險金”。也就是說法律只是規定了保險人向受害第三人直接支付，而并沒有明確受害第三人是否有向保險人直接請求支付保險金的權利。在保險實務中，事故發生后，受害者一般會被要求先向食品經營企業索賠，例如在我國的機動車第三者強制責任險中，一般情況下被保險人要先向受害人賠償，之后保險公司再行侵權人賠付。但是，如果受害第三人如果沒有直接請求權將會嚴重影響該保險的效用。第一，如果被保險人本身怠于行使保險金賠償請求權而其自己又無力賠償的話就會影響到受害人的利益。第二，如果被保險人在獲得賠償后，有可能惡意的將賠償金據為公司所有，甚至私人所有，再以破產來逃避賠償責任，同樣使受害人的利益得不到保障。第三，食品安全強制責任保險設置的根本目的在于及時有效的保護受害人的利益，賦予受害第三人直接請求權，而免去被保險人這一中間環節，能最迅速有效的保護受害人的利益。

（四）保險賠償

1.賠償限額。由于食品安全事故可能造成成千上萬的消費者受害，所以可能造成的事故損害賠償責任是極其巨大的。在這種情況下，保險公司作為風險中性者一般不會會愿意冒險承保，即使在強制承保的情況下，法律也不應該將如此巨大的風險強加在保險公司的頭上。此外，如果要求保險公司承報此種無限額的保險，保險公司必將會收取巨額的保費，又會影響到被保險人的投保積極性。因此，承保人設定固定限額。當然這種限額是雙方磋商而定的，限額越高，保費自然越高。

2.保險費率。一般的商業保險自然是以營利為目的，而強制責任保險卻主要是出于對公共利益保護和社會正義實現的目的來考慮的，保險費率的設定原則應遵循不盈不虧的原則，這也是大多數國家的強制責任保險設立的通行規則。強制責任保險雖然有其特殊性，但是既然是按照商業模式操作，當然應當按照保險經營的理論與原則來確定保險費率。正常情況下，保險費率的高低，取決于保險人所擔風險的大小［12］。參照國內外產品責任險的費率厘定標準，再結合食品安全強制責任險的特性，應從下面幾個因素考慮來厘定費率。一是經營的產品性質和可能對人體造成危害的風險大小。食品行業在我國是比較成熟的行業，產品復雜多樣，發生事故的風險也不一樣。二是產品銷售量及銷售額。產品銷售量大，銷售額高則保險人承擔的風險必然大，費率自然要高。三是產品銷售的地區范圍。產品銷售范圍越廣，風險自然越大。四是產品制造者的技術水平和質量管理水平。五是投保產品的過往事故率及賠償金額。六是賠償限額的高低。在保險實務中，保險公司在確立費率前，應當對投保人進行風險評估，厘定費率，當然費率并非一成不變，在保險期間，保險公司在對投保人進行監督時可以依據各項因素的變化靈活調整費率。如果投保人認為自己的各項指標有所變化或完善也可以向保險公司申請調低費率，這樣通過費率的靈活調整可以促使被保險人更加重視食品安全。

五、結語

食品安全責任保險本應是市場行為，但是市場的缺陷需要國家的干預。強制責任保險體現了行政干預的特色，其行政化的一面可以保證其迅速得以推廣實施，以迅速有效地解決我國食品安全事故中的受害者利益保護難題，以完善我國的食品安全法律制度。

參考文獻：

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［7］張洪濤.責任保險理論、實務與案例［M］．北京：中國人民大學出版社， 2005：87.

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［9］丁鳳楚.機動車交通事故侵權責任強制保險制度［M］．北京：中國人民公安大學出版社，2007：191.