農(nóng)村最低生活保障政策效果研究的現(xiàn)狀與展望

摘要：農(nóng)村最低生活保障政策是治理我國農(nóng)村貧困問題的一項重大制度創(chuàng)新，是社會保障體系的最后一道安全網(wǎng)。農(nóng)村最低生活保障政策實施效果如何，關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益以及政策的可持續(xù)發(fā)展，也引起了國內(nèi)外學界的重視與關(guān)注。本文對國內(nèi)外學界關(guān)于農(nóng)村最低生活保障政策實施效果的相關(guān)研究進行了較為系統(tǒng)的梳理與評析，有助于明確當前政策效果研究的主要視域、不足之處及其研究方向，以期有助于進一步深入推動農(nóng)村最低生活保障政策的理論研究與實踐發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障；政策效果；研究現(xiàn)狀；展望

中圖分類號：F32389 文獻標識碼：A

農(nóng)村最低生活保障政策是治理我國農(nóng)村貧困問題的一項重大制度創(chuàng)新，是社會保障體系的最后一道安全網(wǎng)。20世紀90年以來，我國政府一直致力于建立和完善農(nóng)村最低生活保障政策。尤其是2007年以來，全國范圍內(nèi)的農(nóng)村最低生活保障政策已經(jīng)逐步建立起來。截止2011年12月底，全國農(nóng)村低保人數(shù)達5 310多萬，覆蓋面明顯提高，對于保障農(nóng)村貧困居民的基本生活需要發(fā)揮了積極作用（中國民政部，2011）［1］。但是政策績效不容樂觀，仍存在著低保覆蓋面窄，城鄉(xiāng)保障不平衡，保障水平不高，貧困戶脫貧能力低，返貧問題較突出，“錯保、漏保”與“關(guān)系保、人情保”等困難與問題。農(nóng)村最低生活保障政策實施效果如何，關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益以及政策的可持續(xù)發(fā)展。因此，深入開展農(nóng)村最低生活政策實施效果的評價，對于優(yōu)化最低生活保障政策，推進政策執(zhí)行，促進社會公平與社會和諧等具有重要實際意義。

農(nóng)村最低生活保障政策的實踐推動著政策理論研究的發(fā)展，尤其是政策實施的效果究竟如何，已經(jīng)引起了學術(shù)界的關(guān)注與重視。本文通過對國內(nèi)外關(guān)于農(nóng)村最低生活保障政策實施效果的相關(guān)研究成果作一綜述，以期有助于進一步深入推動農(nóng)村最低生活保障政策的理論研究與實踐發(fā)展。

一、國外社會救助政策效果研究的現(xiàn)狀

農(nóng)村最低生活保障是社會救助體系的重要組成部分，西方學者直接研究農(nóng)村最低生活保障政策的成果較少，大多集中在對貧困人口社會救助的研究。在西方國家，社會救助有悠久的歷史和傳統(tǒng)，很多是通過教會與社區(qū)的途徑展開的。工業(yè)化革命以后，西方國家加大了對市場和社會的干預程度，開始形成社會救助政策。學者們的研究主要是基于一般的貧困問題，并結(jié)合研究國家在特定時期面臨的具體問題展開理論上與對策措施上的探討，如對貧困的種類與內(nèi)涵進行界定，把貧困分為初級貧困和次級貧困(Rowntree，1901)［2］;使貧困的內(nèi)涵擴大到社會關(guān)系與社會剝奪等領(lǐng)域，“社會排斥”被引入社會救助領(lǐng)域(Townsend，1979)［3］;關(guān)注社會救助法的補充與完善，重視面向勞動年齡人口的社會救助政策（Howell，2001）［4］；強調(diào)救助對象的責任與義務（Saraceno，2003）［5］，等等。當前，西方社會救助研究領(lǐng)域又出現(xiàn)新的思想與新的理念。由尼爾·吉爾伯特主編的系列叢書《21世紀初的社會保障》中關(guān)于社會救助的諸多論述思想都是國內(nèi)社會救助工作及研究可以引進與借鑒的，如針對社會救濟對象法定工作的規(guī)范要求問題；如何提高在就業(yè)率中的降低救濟金替代率問題；如何促進和幫助救助對象的就業(yè)問題；對社會救助領(lǐng)域的不規(guī)范現(xiàn)象，如欺詐行為進行制裁措施等。

關(guān)于社會救助政策實施效果的研究是西方學界研究的熱點。1942年《貝弗里奇報告》提出關(guān)于最低收入轉(zhuǎn)移制度的論述：“最低收入救助在很大程度上只是一種過渡形式，在整個社會保障制度中占相對較小的一部分。隨著社會保險趨向成熟，需要收入檢驗的最低收入救助必然走向消亡”（Beveridge，1942）［6］，由此引起了學術(shù)界對社會救助政策有效性評估的關(guān)注。最先對貧困人口社會救助的有效性問題展開調(diào)查研究的學者是郎特里與萊恩斯，他們對英國約克郡的貧困減少效果進行了開創(chuàng)性的研究，得出的基本結(jié)論是未能向低收入群體提供足夠的保障（Rowntree， Lavers，1951）［7］。此后，湯森德(Townsend，1979)［3］、科拉與尤登（Cole，Utting，1962）［8］、阿特金森（Atkinson， Trinder，1981）［9］等學者通過對有關(guān)貧困人口社會救助的研究也得出基本相同的結(jié)論，即存在“不領(lǐng)取”問題，無法對貧困人口提供有效的保障。總之，早期的研究顯示，雖然西方國家在上個世紀50年代至60年代初的最低收入救助政策在實踐中不斷發(fā)展，但政策的減貧效果并不明顯，原因在于貧困家庭對政策的“不領(lǐng)取”問題，難以擺脫傳統(tǒng)《濟貧法》的烙印。上述研究開創(chuàng)了最低生活保政策效果研究的先河，但研究成果較為零散，多為針對某一地區(qū)或某一人群的調(diào)查評估研究，缺乏成熟的理論構(gòu)建與規(guī)范性分析（謝東梅，2010）［10］。

20世紀70年代，由于保守主義的崛起，政府對社會救助項目支持大幅度下降，對社會救助政策效果的研究更多地轉(zhuǎn)向?qū)戎椖砍杀疽约俺杀九c收益之間的平衡關(guān)系研究，其研究也在許多國家得到了新的發(fā)展，產(chǎn)生了一系列具有本土化特色的研究理論與方法技術(shù)，并日益國際化。特別是20世紀80年代開始，為進一步探討和評價社會救助政策的產(chǎn)出效率，西方學者開始嘗試構(gòu)建不同的分析框架，運用各種研究方法，定量分析救助政策與減少貧困之間的相關(guān)性，評估社會救助政策的支出效率。比較有代表性的研究成果有：美國德拉波斯特教授通過使用集合理論分析了公共救助支出的減貧效果（Dellaportas，1980）［11］；貝克曼和科拉克則為社會救助政策效果研究提供了一個經(jīng)典的Bekerman社會轉(zhuǎn)移貧困減少效果分析模式（Bekerman，1982）［12］，為各國社會救助政策效果的分析提供了一個非常有用的分析工具；以Eardley(1996)等為代表的學者對經(jīng)合組織（OECD）24 個國家社會救助的結(jié)構(gòu)、救助標準、管理及救助人數(shù)和支出等做了全面詳細的比較評估研究［13］。

近年來，鑒于各國在社會經(jīng)濟環(huán)境的不同以及各國社會救助政策實施的多樣性，研究者們在評估社會救助政策的產(chǎn)出效果時，更加注重考察制度環(huán)境、制度組織與管理等方面因素對救助政策實施效果產(chǎn)生的影響。Behrendt和Ashgate（2002）通過對德國、瑞典和英國等國最低生活保障政策效果的比較研究，分析了西方發(fā)達福利國家收入持續(xù)減少，貧困救助產(chǎn)生的原因，并得出政治變革的結(jié)論［14］。Jane Boone(2003)從稅負的視角分析了各國社會救助水平的差異對貧富差距造成的影響與后果［15］。Thomas Lemieux(2004)運用回歸分析的方法研究了社會救助水平與社會失業(yè)率的相關(guān)性，得出的結(jié)論是防止過高的社會救助水平對就業(yè)率產(chǎn)生的消極影響［16］。Laura B.rawling(2005)以拉丁美洲的社會救助改革為研究對象，發(fā)現(xiàn)拉丁美洲的社會救助改革比較注重人力資本的投資，這種以人力資本為條件的社會救助方式對社會救助效果的提升是一種積極有益的探索［17］。Holsch與Kralus（2006）還對不同的社會救助政策框架與縮小不公平之間的關(guān)系進行探討，證明了最低收入救助政策與分配公平性之間存在一定的相關(guān)性［18］。

二、國內(nèi)有關(guān)農(nóng)村最低生活保障政策效果相關(guān)研究現(xiàn)狀我國農(nóng)村最低生活保障自從20世紀90年在山西、上海等省市開展試點至今已有10多年，直到2007年全國性的農(nóng)村最低生活保障政策才逐步建立起來。由于政策運行的時間不長，國內(nèi)學者對農(nóng)村最低生活保障政策的研究還處于初期階段，大部分研究成果主要集中對農(nóng)村最低生活保障政策實施的必要性與重要性進行描述，對農(nóng)村最低生活保障政策實施過程中存在的主要問題進行歸納與整理，對完善農(nóng)村最低生活保障政策提出建議與對策等方面。

關(guān)于農(nóng)村最低生活保障政策實施效果的相關(guān)研究，是近年來國內(nèi)學界比較關(guān)注的領(lǐng)域。其研究大致可以分為兩類：

一類是對農(nóng)村社會救助政策的總體效果進行歸納描述性分析。多吉才讓（2001）最早對農(nóng)村最低生活保障政策效果進行了充分的肯定，他認為，探索建立農(nóng)村最低生活保障政策已經(jīng)取得了初步的成效。在保障貧困群眾的基本生活，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，密切黨群關(guān)系與發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性等方面發(fā)揮了積極效應［19］；時正新（2002）認為農(nóng)村最低生活保障政策的建制與實施，能完善農(nóng)村社會保障體系，有效抵御農(nóng)村經(jīng)濟體制改革與市場經(jīng)濟帶來的沖擊，對保障貧困人口的基本生活權(quán)益、樹立政府形象、維護農(nóng)村穩(wěn)定等都起到了十分重要的作用［20］；童萬亨（2005）通過對福建省農(nóng)村最低生活保障政策實施情況的調(diào)研，從工作有序平穩(wěn)開展，基本實現(xiàn)“應保盡保”政策目標等方面評價了最低生活保障政策的實施效果［21］。其他學者，如鄧大松（2007）［22］，蔡昉（2004）［23］，何宏蓮（2011）［24］，財政部財政科學研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組（2007）［25］等普遍認為農(nóng)村低保政策的實施有利于完善農(nóng)村社會保障體系，有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，避免兩極分化，構(gòu)建和諧社會等。

另一類研究是采用定性與定量結(jié)合的分析方法，以獲得對農(nóng)村社會救助政策效果的量化結(jié)果。張秀蘭等（2007）第一次通過抽樣問卷調(diào)查對湖北、山西、江西等五省市的農(nóng)村社會救助政策效果進行了定量分析另，得出了“社會救助只降低了10%的貧困率”的結(jié)論［26］。關(guān)信平（2006）基于社會救助政策的目標，比較分析了農(nóng)村最低生活保障政策取得的經(jīng)濟、社會與政治效益［27］。洪大用（2007）依據(jù)社會照顧、社會公正、社會融合等五方面目標對現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)社會救助績效進行了對比分析［28］。柳拯（2009）結(jié)合新疆維吾爾自治區(qū)兩個縣的農(nóng)村低保工作調(diào)研情況，運用詳實的數(shù)據(jù)資料，從收益分布情況、資金分配率、反貧困效果等方面分析了最低生活保障政策的實施績效［29］。王增文（2009）基于全國31個省市自治區(qū)農(nóng)村最低生活保障政策的實地調(diào)研，通過引入生活救助系數(shù)和農(nóng)村低保救助力度系數(shù)對中國農(nóng)村低保政策的濟貧績效進行了評析，認為評價中國農(nóng)村低保政策的濟貧效果時，應注意考察滿足貧困居民的基本生活需要與政府財政的可支付能力二者之間關(guān)系［30］。何暉、鄧大松（2010）基于全國31個省區(qū)的層次分析（AHP）法，實現(xiàn)了對中國2007年-2008年分省區(qū)農(nóng)村低保政策運行績效的評價。研究結(jié)果表明，各省區(qū)的農(nóng)村低保政策運行績效水平有所提高，但與該省的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有必然的相關(guān)性，各省區(qū)離“應保盡保”的政策目標還有一定的差距［31］。謝東梅（2010）基于1990-2009年中國和福建省統(tǒng)計年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)，運用Lorenz曲線分析法與GQ模型和Beta模型，對農(nóng)村最低生活保障政策的分配效果與瞄準效率進行了實證研究［10］。以上研究成果，對實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障政策效果的量化或比較精確的分析均進行了有益的探索。

三、進一步研究的展望

縱觀國外研究成果，關(guān)于社會救助政策的理論與實證研究比較成熟，積累了豐富的研究成果，其研究的理論與方法技術(shù)為我國農(nóng)村低保政策的實施效果評估提供了十分有益的借鑒。但是，目前西方研究中也面臨著一系列的問題與挑戰(zhàn)，如社會救助模式中測量方法和技術(shù)的有效性問題，社會救助與勞動力積極性的相關(guān)性問題，社會救助與緩解貧困的有限性問題等。必須提到的是，西方社會救助效果研究是以西方社會較為成熟的經(jīng)濟政治制度為預設的，他們有完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度。同時，由于受文化背景、價值觀、研究方法等的限制，其研究理論的局限性與階級性是明顯的。

近年來國內(nèi)學界對雖然對農(nóng)村最低生活保障政策進行理論、實證及對策性分析的研究急劇增加，并取得了一些有價值的研究成果。但總體上來看，對我國農(nóng)村最低生活保障政策實施效果的研究仍比較薄弱，研究的視野不夠廣闊，研究系統(tǒng)性與完整性明顯不夠，政策效果的許多評估理論與方法尚處引進與消化階段。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)以下問題需要進一步深入研究：

1.低保政策效果研究的價值判斷及倫理關(guān)懷缺失。當前，農(nóng)村最低生活保障政策實施效果的研究具有明顯的管理主義傾向，缺乏應有的價值判斷與倫理關(guān)懷。縱觀國內(nèi)外學界關(guān)于農(nóng)村社會救助政策效果的研究，多從低保覆蓋率、資金分配率、瞄準效率及反貧困效果等方面對政策的經(jīng)濟效果進行分析，比較強調(diào)方法論上的實證主義，偏重量化分析。這種管理主義傾向，容易引發(fā)評估效用的危機。農(nóng)村低保政策效果的價值判斷要求政策效果評估既要對政策本身的價值進行分析，又要對實現(xiàn)政策目標采用手段的價值進行評價。實際上，價值判斷直接影響到政策效果評估的科學性與合理性，進而影響到政策效果。因此，價值評估理應成為農(nóng)村最低生活保障政策效果研究中不可或缺的重要向度。農(nóng)村低保政策效果研究中的倫理關(guān)懷就是強調(diào)政策的目標一方面需要減少農(nóng)村貧困，另一方面更為重要的是要消除社會排斥，實現(xiàn)社會融合，使農(nóng)村貧困人口能真正享受國民待遇，提高他們社會參與的能力，增強社會的凝聚力，而非僅保障貧困人口最基本的生活需要。鑒于以上分析，農(nóng)村最低生活保障政策效果研究的一些重要議題，如政策效果的公平性與回應性如何？政策目標實現(xiàn)的價值怎樣？是否需要進一步反思政策的設計初衷，提升政策發(fā)展的可持續(xù)性？等等，這些問題恰恰是評價最低生活保障政策實施效果的關(guān)鍵與核心要素，需要我們做進一步深入的研究。

2. 低保政策效果的研究對農(nóng)戶的感知及需求關(guān)注不夠。學界對農(nóng)村最低生活保障政策效果的研究，比較關(guān)注政策本身或者制度效率，而基于農(nóng)戶視角探討政策效果的研究成果比較缺乏。公眾的認可度與滿意度是檢驗公共政策完善與否的重要標準。在農(nóng)村低保政策的執(zhí)行中，農(nóng)戶是政策的直接受眾，政策實施的效果究竟如何，他們有著最真實、最深刻的感受與體會。同時，他們對政策的需求及期望也有最直觀的察覺與判斷。因此，農(nóng)村最低生活保障政策效果的評估，農(nóng)戶的評價在很大程度上應該起主導性作用。農(nóng)戶有效地參與政策評估，對于改善和提高公共服務的質(zhì)量，進一步優(yōu)化低保政策，提升政策效果具有重要的意義。但是，由于傳統(tǒng)行政管理自上而下的管理模式以及農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的制約，農(nóng)戶對政策的感知及需求反而被排除在了評估活動之外。當前農(nóng)村最低生活保障政策的實施，對農(nóng)戶的基本生活產(chǎn)生了何種影響，內(nèi)在機理怎樣？農(nóng)戶對政策的認同度、滿意度如何？對政策的需求狀況怎樣？等等，現(xiàn)有的文獻研究涉及較少，還有待于進一步探討。

3.低保政策效果的研究缺乏一個系統(tǒng)、完整與成熟的分析框架。國外學界對社會救助政策的評估有不少評估理論與方法技術(shù)值得借鑒，但不能盲目移植，畢竟中國農(nóng)村最低生活保障政策的實施有自身特殊的場域。國內(nèi)學界的研究中，定性與描述性分析的較多，定量分析與理論模型的構(gòu)建比較薄弱，研究的系統(tǒng)性與完整性不夠。定量分析也多是基于某種量化分析方法對農(nóng)村低保政策的經(jīng)濟目標效果進行實證分析。農(nóng)村最低生活保障政策是一項多目標政策體系，政策的實施旨在逐步消除農(nóng)村貧困，保障農(nóng)村居民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，控制貧富分化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進社會公平正義與構(gòu)建和諧社會。政策效果涉及經(jīng)濟、社會、政治與文化等方面，還會產(chǎn)生一些非預期的影響。因此，對農(nóng)村低保政策效果的研究，需要我們運用相應的評估方法對政策的多維度效果進行多角度與多層面地分析與挖掘。在評價多維度效果的基礎上，力求實現(xiàn)對它的總體績效或綜合績效進行比較準確的判斷評估，可以為我們進一步完善政策提供良好的理性分析與經(jīng)驗借鑒。那么，農(nóng)村最低生活保障政策實施的多維度績效如何？相互關(guān)系怎樣？如何對農(nóng)村最低生活保障政策的多維度效果進行綜合性的量化評估？政策綜合效果的內(nèi)在機理怎樣，受哪些因素影響？等等，有待于構(gòu)建理論模型，并建立一個系統(tǒng)、完整與成熟的分析框架加以深入研究。

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（責任編輯：嚴元）