政企雙向任職隱憂

　　今年與眾不同的大背景就是下半年要召開(kāi)黨的十八大，國(guó)企改革無(wú)疑成為了令人矚目的大事。國(guó)企改革至今已有很大成效，特別是一舉制止了MBO，從而避免了進(jìn)一步滑向私有化陷阱，確保社會(huì)主義的國(guó)有成色不變。但是，這樣改革之后詬病也很多，如行政性壟斷現(xiàn)象，它幾乎成了國(guó)企的代名詞，因而人們對(duì)國(guó)企進(jìn)一步改革寄予厚望。特別是政府部門高官和大型國(guó)企高管雙向任職通道打通之后，它是否會(huì)成為官商一體的載體并進(jìn)而造成尾大不掉的毒瘤，對(duì)此人們有理由表示擔(dān)憂。因而，國(guó)企改革無(wú)疑成為了眾望所歸頭等大事。
　　
　　從日本的準(zhǔn)國(guó)企說(shuō)起
　　2011年的日本福島核事故已經(jīng)過(guò)去一周年了。時(shí)任首相菅直人對(duì)“東電”(Tokyo Electric Power Company)發(fā)了狠話，不惜以破產(chǎn)相威脅，說(shuō)如果東電不能有效處理核事故，不排除讓它破產(chǎn)的可能云云。可是，東電未倒，首相先辭職。首相的話何其輕也，難怪有人評(píng)價(jià)道：菅直人下臺(tái)的可能性，要比東電破產(chǎn)大得多啊。首相說(shuō)話不知輕重，不但得罪了很多既得利益者，簡(jiǎn)直就是對(duì)這種體制的挑釁，而首相本身又是這種體制的產(chǎn)物，由此可知其離倒臺(tái)為期不遠(yuǎn)矣。
　　當(dāng)然，日本主要是財(cái)閥控股，沒(méi)有多少國(guó)企。然而，東電雖非國(guó)企，但僅憑它大到了不能倒的地位，就已不是原本意義上的私企，而是準(zhǔn)國(guó)企了。日本的公司間交叉持股、日本的政府官僚退休之后都到這些財(cái)閥控股的公司去掛職，盡管有3年禁止期防止官商期權(quán)交易的腐敗行為，但是，官商結(jié)合還是如此緊密，以至于亦官亦商、先官后商這種體制已到了尾大不掉、堅(jiān)不可摧的地步。果不其然，日本政府力爭(zhēng)救助東電方案獲得通過(guò)，避免出現(xiàn)資不抵債局面。相關(guān)法律草案提出一套賠償方案，由電力公司出資，由政府提供擔(dān)保。
　　2007年日本住友宮原賢次造訪中國(guó)時(shí)盛贊國(guó)資委，說(shuō)“國(guó)家控股”事關(guān)重大，“中國(guó)堅(jiān)持國(guó)家控股涉及國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)的做法是非常正確的，這些行業(yè)涉及國(guó)家和人民最核心、最根本的利益，是維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和安全的堅(jiān)實(shí)保障。”住友的這番演講，到底是在標(biāo)榜自己，還是在推崇別人呢？也許是惺惺相惜吧。
　　那么，國(guó)企的存在到底是政治需要還是作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體呢？時(shí)任國(guó)資委主任的李榮融幾番非正式場(chǎng)合的講話，都把國(guó)企和武裝力量相提并論，將二者提高到保障政權(quán)的“兩個(gè)重要基礎(chǔ)”的高度。如此說(shuō)來(lái)，國(guó)企的存在首先是政治的需要。諸多央企高管之所以會(huì)響應(yīng)國(guó)資委號(hào)召自覺(jué)自愿地放棄期權(quán)股權(quán)的誘惑，不是因?yàn)樗麄兏唢L(fēng)亮節(jié)或保持晚節(jié)，實(shí)在是國(guó)資委號(hào)召力殺傷力非同小可——其對(duì)下屬國(guó)有企業(yè)掌握著資本控制和人事控制這“兩桿槍”，人事調(diào)動(dòng)還受組織部管。也就是說(shuō)，國(guó)資委直接掌控國(guó)企高管的人事任免權(quán)。國(guó)企的行政化傾向在國(guó)資委體制中是必然會(huì)有的顯性基因。
　　
　　雙向任職通道打通后將意味著什么
　　人們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在省屬國(guó)企高管大多曾有地方主政的履歷，而央企高管則不乏來(lái)自各大部委或各省的“封疆大吏”。另一方面，國(guó)企又充當(dāng)了“經(jīng)濟(jì)官員孵化器”，許多國(guó)企高管成為各地黨政領(lǐng)導(dǎo)的熱門人選。現(xiàn)在，從國(guó)企培養(yǎng)提拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)成了一條不成文的規(guī)矩。
　　這種干部培育機(jī)制的預(yù)期一旦養(yǎng)成，固然為國(guó)企提供了新的激勵(lì)機(jī)制。但是，這套體制能否長(zhǎng)期有效？毫無(wú)疑問(wèn)，這套體制強(qiáng)化了官本位意識(shí)，而這種“由官變商”或“經(jīng)商入官”的身份轉(zhuǎn)換和任職模式造就的“綠色通道”——出則為商，入則為仕——這種新的預(yù)期一旦形成，并且適應(yīng)了新的變化，就會(huì)尾大不掉，遺患無(wú)窮。聯(lián)系古代，如果官辦、官商能夠成功，那么，鹽鐵政策、洋務(wù)運(yùn)動(dòng)不需要檢討了，我們還需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)干什么？人們擔(dān)心的是，假以時(shí)日，政企不分的老毛病又會(huì)重犯，甚至比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還有過(guò)之。人們形象地比喻，這是用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段，獲取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益。這既是造就新國(guó)企的效率，也是限制它進(jìn)一步發(fā)展的桎梏。
　　行政化無(wú)疑是對(duì)內(nèi)部人控制的一種制約，它扭轉(zhuǎn)了國(guó)企改革MBO的方向，而且迄今為止仍然是有效的管控辦法。比如切爾諾梅爾金，80年代曾任蘇聯(lián)天然氣總公司總經(jīng)理，1992年天然氣公司私有化，切爾諾梅爾金就順利地成為了天然氣股份公司最有實(shí)力的控股人，控制著全世界40％以上的天然氣資源，是世界上最富有的巨頭。前蘇聯(lián)共青團(tuán)中央書(shū)記科爾科夫斯基，創(chuàng)辦了一家大銀行，也發(fā)財(cái)了。俄羅斯之所以最后會(huì)走向徹底私有化，就跟內(nèi)部人控制能力以及內(nèi)部人的私有化預(yù)期這種轉(zhuǎn)向有關(guān)。
　　但是，官商結(jié)合機(jī)制及其預(yù)期動(dòng)機(jī)將會(huì)進(jìn)一步塑造國(guó)企的行為模式，帶來(lái)很多新的弊端。企業(yè)改革的方向就是用經(jīng)濟(jì)的辦法而不是行政的辦法、資本控股而不是行政控制，因此，行政控制根本上是與改革方向背道而馳的。如行政領(lǐng)導(dǎo)干部退居二線之后或明或暗地到國(guó)企從業(yè)掛職，以提高晚年福利待遇和幸福指數(shù)，這已是不言而喻、司空見(jiàn)慣的事情?，F(xiàn)在的國(guó)企，上層管理層相比于同級(jí)別的行政待遇要好，而且面向它的行政通道是敞口的；而下層員工相比于私企民企福利要高，因而，體制內(nèi)的這部分人群是整個(gè)社會(huì)中最和諧的部分，由此也就構(gòu)筑起了體制內(nèi)的“大宅門”，進(jìn)入這個(gè)“編制”“體系”就等于捧上了金飯碗。
　　現(xiàn)在的國(guó)企仍有行政級(jí)別，而且以此來(lái)標(biāo)榜自己，這是世界上絕無(wú)僅有的現(xiàn)象。究其原因，這些國(guó)企高管實(shí)質(zhì)上只是“準(zhǔn)”職業(yè)經(jīng)理人，本質(zhì)上還是官員。而官員的任命、升遷抑或貶謫、考核自成體系。一個(gè)部級(jí)企業(yè)，其管理者必然要從部級(jí)產(chǎn)生，市場(chǎng)是不會(huì)產(chǎn)生部級(jí)干部的，這就意味著，國(guó)企高管一定是官場(chǎng)中的佼佼者，但未必是市場(chǎng)中的優(yōu)勝者。無(wú)論是國(guó)企本身的行為，還是其經(jīng)理人的行為，制約它們的實(shí)質(zhì)上都是行政因素而非經(jīng)濟(jì)因素。
　　
　　國(guó)企改革還有下一步么
　　改革就是制度創(chuàng)新，沒(méi)有制度變更算不得改革，最多只能算是調(diào)整。改革是質(zhì)變過(guò)程，而調(diào)整是量變過(guò)程；調(diào)整是無(wú)時(shí)不在的，而制度變更則不是隨時(shí)隨地都在進(jìn)行中的。所以，改革是萬(wàn)不得已的大事情，制度是不能隨便變動(dòng)的，否則，執(zhí)行者會(huì)隨意變通，而人們卻無(wú)所適從。當(dāng)然，調(diào)整也有前提，就是要先有制度，如果制度不確立，那么，何謂改革何謂調(diào)整的界線就不明確，執(zhí)行者就會(huì)有很大自由裁量權(quán)而不受制約，更不會(huì)受到懲罰，因而變得肆無(wú)忌憚。
　　我們的改革是本著先易后難、迂回包抄的戰(zhàn)略，采取了分流自愿選擇的雙軌制，盡可能化解強(qiáng)勢(shì)群體的矛盾。國(guó)企改革也不例外。那么，迄今為止，國(guó)企改革有哪幾步，哪些才屬于真正意義上的改革呢？
　　十三大確立的政企分開(kāi)原則，應(yīng)屬于市場(chǎng)化改革的重要內(nèi)容。此前國(guó)企內(nèi)廠長(zhǎng)、書(shū)記關(guān)系一直難擺正，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)也是陷入到放亂收死的惡性循環(huán)之中，這些都是公認(rèn)的事實(shí)。第一次企改高潮出現(xiàn)20世紀(jì)80年代后期，集中表現(xiàn)在縣及縣以下國(guó)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)大規(guī)模改制，其突出特點(diǎn)是“退國(guó)進(jìn)非”。90年代前期延續(xù)了這股勢(shì)頭，而且納入了很多國(guó)有大型骨干企業(yè)，因而力度變更大，步伐更快。最有名的是20世紀(jì)90年代初期山東諸城市長(zhǎng)陳光主持改制，將市屬企業(yè)150家全部賣掉，致使“陳賣光”一舉成名。從此，縣及縣以下幾乎沒(méi)有了國(guó)有經(jīng)濟(jì)。這個(gè)時(shí)期企改的特點(diǎn)是私有化、自由化、市場(chǎng)化，最典型的案例是“中策現(xiàn)象”。第二次企改高潮，出現(xiàn)在90年代末產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期。1998年下半年?yáng)|南亞金融危機(jī)爆發(fā)之后，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策明確提出“退二進(jìn)三、抓大放小、重組改制，下崗分流”，使得“九五”時(shí)期提出的“兩個(gè)調(diào)整、兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”真正落地生根、開(kāi)花結(jié)果。我們不得不承認(rèn)，1998年之后的國(guó)企“三年脫困”攻堅(jiān)目標(biāo)是在啃硬骨頭，一批老國(guó)企被收購(gòu)兼并，大量職工分流下崗。當(dāng)時(shí)社會(huì)上對(duì)于這項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，普遍理解為“國(guó)退民進(jìn)”，一些地方也是這么做的。為此，還發(fā)生了著名的“郎顧之爭(zhēng)”（2004年），引起了公眾對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)流失的關(guān)注。國(guó)務(wù)院為此叫停了MBO。2009年的“通鋼事件”標(biāo)志著“國(guó)退民進(jìn)”到“國(guó)進(jìn)民退”的轉(zhuǎn)折，也就幾乎在同一時(shí)刻，國(guó)企吹響了重組的集結(jié)號(hào)。2003年組建國(guó)資委，由此，集團(tuán)化重組控股國(guó)有企業(yè)發(fā)揮了主導(dǎo)作用。從2005年開(kāi)始，在以后6年時(shí)間里，國(guó)企紛紛實(shí)現(xiàn)了股份制改造和上市融資，經(jīng)營(yíng)方式越來(lái)越靈活。一方面國(guó)企數(shù)量減少了，另一方面國(guó)企大量注資、大量剝離壞賬資產(chǎn)。前一個(gè)階段國(guó)企改革試圖將政企分開(kāi)，最終未獲成功；而后一個(gè)階段，國(guó)企事實(shí)上已經(jīng)獨(dú)立，政企形式上做到了完全分離。
　　
　　1998年，國(guó)家大刀闊斧推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革，其中有一項(xiàng)便是“使大多數(shù)工業(yè)部門與企業(yè)脫鉤，國(guó)有企業(yè)與政府的行政隸屬關(guān)系從此被打破；按照中央決定，軍隊(duì)、武警、政法機(jī)關(guān)所辦的6408戶經(jīng)營(yíng)性企業(yè)和297戶軍隊(duì)保障性企業(yè)已移交地方管理，中央黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)脫鉤”。在改革方向上，國(guó)有企業(yè)去行政化的方向早有定論。取消國(guó)有企業(yè)行政級(jí)別的指導(dǎo)性政策，更是在2001年就已經(jīng)頒布。原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委出臺(tái)了文件，明確規(guī)定今后企業(yè)不再套用黨政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別，也不再比照黨政機(jī)關(guān)干部的行政級(jí)別確定企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的待遇。然而，10年后的今天，取消國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別還在“試水”，而且僅限于廣州、上海等地“試水”。
　　一方面，國(guó)有控股方式變得更加靈活有效，另一方面，強(qiáng)有力的人事任免權(quán)介入。這樣，國(guó)企控制權(quán)就牢牢掌握在國(guó)資委手中?，F(xiàn)在，國(guó)資委下屬企業(yè)四分之三以上都是“國(guó)有控股企業(yè)”，只保留了黨組織和人事任免權(quán)，管理模式很符合現(xiàn)代公司治理的規(guī)范和結(jié)構(gòu)。雖然國(guó)資委的權(quán)力并不大，但其引入的財(cái)團(tuán)模式使國(guó)有資本受益匪淺。加上政策和信貸支持，國(guó)企更是如虎添翼。
　　毫無(wú)疑問(wèn)，這些方面舉措都屬于重大的制度創(chuàng)新，決定了國(guó)企發(fā)展的方向，奠定了未來(lái)國(guó)企的基本特征。盡管現(xiàn)在也有人叫嚷著改革攻堅(jiān)，但與上述那些重大布局、重大制度創(chuàng)新相比，則都屬于零星小雨或階段陣雨。若問(wèn)國(guó)企下一步還有什么改革，首先得搞清楚改革的動(dòng)力何在，誰(shuí)有這種動(dòng)力？——如果體制內(nèi)誰(shuí)也沒(méi)有動(dòng)力，只有體制外那些弱勢(shì)群體有改革的訴求，照樣改不動(dòng)。
　　所謂體制內(nèi)沒(méi)有動(dòng)力改，就是指國(guó)企老總沒(méi)有改革的愿望。既然有行政保障的市場(chǎng)壟斷利益而又無(wú)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)之虞，何樂(lè)而不為呢？在國(guó)資委體制下，國(guó)企老總的動(dòng)力和預(yù)期也由過(guò)去的MBO轉(zhuǎn)向了平調(diào)升遷，兩眼瞅的是平行調(diào)動(dòng)到黨政部門或提拔重用，或者反向“空降”。要知道，這是國(guó)資委行使所有權(quán)、有效地控制國(guó)企的殺手锏，二者是合拍的，這個(gè)時(shí)候再講所謂的國(guó)企改革，其實(shí)重心已不在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而集結(jié)到了政治領(lǐng)域。
　　所謂體制外沒(méi)有能力改，就是指弱勢(shì)群體縱然有改革的訴求，最終也成不了改革的突破口。就我們普遍感受到的國(guó)企壟斷弊端來(lái)說(shuō)，能不能作為改革的突破口呢？依我看，把國(guó)企當(dāng)作壟斷來(lái)打（改），也是就現(xiàn)象不就本質(zhì)、舍本逐末，最終是雷聲大雨點(diǎn)小，轟轟烈烈走過(guò)場(chǎng)，不了了之。事實(shí)上，壟斷的情況很復(fù)雜，舊的教科書(shū)說(shuō)法很片面，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中很難執(zhí)行。新的反壟斷法不在于限制壟斷，而在于防止限制潛在競(jìng)爭(zhēng)者。因?yàn)閴艛嘁彩歉?jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，因而限制壟斷本身也會(huì)變相地限制競(jìng)爭(zhēng)。這種變相，則是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)制度的更大破壞。可見(jiàn)，同樣都以改革為名，有些實(shí)施的是逆市場(chǎng)化做法，得到事與愿違的結(jié)果。
　　
　　防止官商一體的日式準(zhǔn)國(guó)有體制
　　既然有人主張改革攻堅(jiān)，也就有人建言中央宣布結(jié)束改革。特別是十七大前夕，有相當(dāng)一部分人提出了，中國(guó)從此進(jìn)入了“新時(shí)期新階段”的后改革時(shí)期。其結(jié)果怎樣？關(guān)于新時(shí)期新階段的說(shuō)法在黨的決議文件里頭體現(xiàn)出來(lái)了，卻沒(méi)有宣告改革就此結(jié)束。這反映了中央對(duì)國(guó)情的意見(jiàn)、對(duì)改革的態(tài)度。沿著歷屆黨代會(huì)決議的思路，我們看到，十四大是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立、成型階段，十五大、十六大、十七大都是繼續(xù)完善、鞏固階段。期間，改革固然是其重要的特征，但是，調(diào)整和完善的分量在不斷加重，此消彼長(zhǎng)，重心和任務(wù)也在相應(yīng)地發(fā)生轉(zhuǎn)移。
　　國(guó)企改革走到現(xiàn)在這一步，由很多因素促成。如果細(xì)心觀察辨別，前后期還有所變化、有所糾偏，這些都不是事先能夠設(shè)想得到、能夠事先設(shè)計(jì)得好的。毛澤東同志常講，草鞋沒(méi)樣，邊打邊像；鄧小平同志曾說(shuō)過(guò)，我們的改革是摸著石頭過(guò)河，需要不斷地探索?？傊母锸莻€(gè)不可逆的過(guò)程，有其自身演變的規(guī)律。至于國(guó)企下一步怎么改？其實(shí)，重心已經(jīng)不在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是轉(zhuǎn)移到了政治領(lǐng)域。如果說(shuō)10年前國(guó)企改革所要防止的是私有化傾向，那么，今天則是要防止它滑向另一極端，即出現(xiàn)官商一體的日式準(zhǔn)國(guó)有體制。亦官亦商、半官半商、先官后商乃至父官子商、夫官妻商此類現(xiàn)象必須嚴(yán)令禁止，相應(yīng)的申報(bào)、回避、隔離、審查制度都要相應(yīng)建立和完善起來(lái)。如果此時(shí)還是把重心放在反壟斷攻勢(shì)上，如此推進(jìn)國(guó)企改革就是避重就輕、舍本逐末，表面熱鬧實(shí)不中用。這幾點(diǎn)必須在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)候及時(shí)嚴(yán)正地指出來(lái)。
　?。ㄗ髡呦抵袊?guó)社科院馬克思主義研究院馬克思主義發(fā)展史研究室主任，研究員）