鐵道部考量“地方放權”

鐵道部正在再啟改革之門。

《財經國家周刊》記者從鐵道部一位官員處獲悉，鐵道部近日正在討論放開地方的部分經營自主權，采購權、配置權、客貨運價格調整等方面的權力正在醞釀適度下放給地方，規劃草案已經基本完成。

該官員透露，由于在“放權尺度以及利弊權衡”等方面“考慮尚不成熟”，規劃原定出臺時間可能推遲。

所謂地方放權，是指地方鐵路局、合資公司等將獲得鐵道部給予的適度自主經營權。

鐵道部規劃研究院研究員武劍虹對《財經國家周刊》記者表示，鐵道部對地方放權在20世紀八九十年代的幾次鐵路改革中均有所涉及，但最終都半途而廢。“此次中斷數年后重啟，表明鐵路發展開始走上正道。”

放權尺度

“地方局的自主經營權，比較大的方面是采購權和配置權，這些是看得見的實實在在的權力。”上述鐵道部官員表示。

據悉，此前從地方鐵路局收回的部分鐵路建設所用的材料、構配件、設備等物資采購權，可能再度下放。而在車輛調度方面，之前地方局需要鐵道部批示，未來可能也要放寬管制。

在客貨運價格方面，鐵道部也將給予地方更多的自主浮動空間。客運票價，未來會出臺一種價格浮動政策，在一定框架內可以有浮動；貨運價格，由于目前市場已經有一定的浮動空間，相對于現在設置的嚴格條件而言，“將來會放得更寬泛些”。

至于一直為外界所詬病的鐵路融資渠道單一的問題，此次規劃中并未涉及。“這個不太可能對地方放開，鐵道部都面臨的難題，地方怎么可能解決，大的貸款項目還需要鐵道部擔保。”該官員對記者表示。

在放權的基本方向上，鐵道部內部目前已達成共識，但具體配套政策的缺失，讓如何實施變得“很沒底”。

以貨運為例，目前鐵道部和地方局的上下級關系，一定程度上對地方局起著約束監管作用，如果放權尺度過大，在運力緊張的路段可能會出現賣車皮現象。“大家都搞關系，誰有權力誰做，鐵路局的車皮可能會被拿去賣掉的。”該官員說。

地方局和鐵道部不同的利益出發點，正是鐵道部的糾結之處。“一旦放權過多，難免導致混亂，反而違背了初衷。”鐵道部內部對放權持謹慎態度的官員表達了自己的擔憂。

鐵道部和地方局之間微妙的關系，決定了鐵道部必須在加強監管和放開權力之間權衡利弊，只有做到“收放自如”，才能避免放權導致的混亂。

有鑒于此，鐵道部此次幾乎動用了所有部門：運輸局、政策法規司、建設管理司、發展計劃司、財務司、多種經營發展中心等來參與此次規劃的討論。

“最近忙得焦頭爛額，就是改革的事情啊，內部要開很多會討論。”鐵道部運輸局副局長趙海寬對《財經國家周刊》記者說。

盡管政策尚未出臺，地方鐵路局已充滿期待。北京鐵路局一位負責人對《財經國家周刊》記者表示，比較關注運輸經營、多種經營方面的自主權，尤其是物資采購、設備更新等，希望權利更多一些，“票價側重于公益性，對地方局影響并不大。”該負責人說。

改革輪回

鐵道部對地方放權并不是一個新話題。從20世紀80年代以“放權讓利”為主要內容的改革，到“七五”時期鐵路實行全路經濟承包制，即“大包干”，再到資產經營責任制，從封閉到開放的每一次嘗試，地方的自主經營權都是鐵道部關注的焦點之一。

對于本輪鐵道部即將重啟地方放權，前述接受采訪的北京鐵路局負責人表示，“再度下放的自主權肯定沒有80年代那會兒大，而鐵道部權力更加集中，地方并不好經營。”

地方鐵路局的擔憂有他們的依據。目前，全國18個鐵路局在名義上是獨立的法人，實際上只是鐵道部一系列計劃的執行機構，沒有太多“施展拳腳”的自由空間。

“從鐵路改革的歷史看，地方局在八九十年代獲得的自主經營權遠遠大于現在。” 武劍虹說。

十年前關于鐵路改革所有能想到的方案都出現過了，后來這些年基本沒有更多大的改革。不僅如此，改革中的反復反而增大了成本。從推動鐵路市場化，到嘗試網運分離，建立客運公司，再到2003年后撤銷，一立一廢，經濟損失不可小覷。

分析人士指出，更深遠的影響在于，改革的中斷，使得鐵道部的政企融合更為深入，地方局自主經營權隨時面臨“被沒收”的命運。鐵路系統還在壟斷和封閉的道路上徘徊。

中國工程院院士王夢恕在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示，改革就是對原先利益格局的調整，鐵道部目前重新考慮將鐵路局逐漸推向市場，可以適當改變此前的體制弊病，為提供更好的鐵路服務創造可能。是“值得鼓勵和支持的好事”。

思路調整

鐵道部2010年第三季度財務報告顯示，其總負債額為16786億元，總資產為29929億元，負債率超過56%，離60%的債務警戒線已經不遠。

進入2011年以來，鐵道部連續三次發行100億元超短期融資券，并于3月31日發行了為期一年的200億元短期融資券。

500億元并不是大數字，但鐵道部此前所發行債券一般為10~15年的中長期債券，今年頻發短期債券，引發外界猜測。

“短期債肯定跟鐵道部的資金流情況有關，對于債務償還能力而言，首要就是看資金流是否足夠充裕。”北京交通大學教授趙堅說。

改革需要用錢，籌資又必須以改革為前提，這成了鐵路改革中的一個怪圈。鐵道部當下力推的市場化改革正是希望打破這一怪圈。

中金公司4月初發布的研究報告認為，鐵道部的戰略思路正在調整。

從4月1日起微調鐵路貨運價格到4月13日鐵道部相關負責人接受媒體采訪公開表示未來高鐵降速降價，并推出多種票價滿足不同群體需求提高上座率，再到近日醞釀地方放權，鐵路運輸企業的春天或將到來。

該報告認為，盛光祖強調推進鐵路運輸的市場化改革，鼓勵各路局進行市場化轉變的探索，提高鐵路經營效益，意味著鐵道部的考核機制出現了向好的變化。

對于各路局而言，以前的政績考核先看安全，再看客運煤炭運輸的目標，對盈利水平要求不多。現在可能不僅看安全和運量，收入增量和盈利水平的提升也納入到鐵道部高層重點考核的體系中了。

“搞市場經濟應該以企業為主體，這在業內早已達成共識，卻遲遲沒有得到落實。” 武劍虹說。

相關之士早已建議，鐵路改革首先應政企分開，啟動鐵路投融資體制改革，并從貨運開放起步，逐步將鐵路這個中國所剩最大的壟斷堡壘向業外資本開放。

盛光祖在今年“兩會”期間接受《財經國家周刊》記者采訪時亦表示，接下來鐵道部將按照國家的相關投融資政策，設法加速推進社會成本及民營成本投資鐵路。“這項工作沒有時間表，但鐵道部會盡快擬定并發布相關政策。”盛光祖說。

王夢恕認為，無論鐵道部下一步改革方案如何確定，第一步都是厘清管理和經營職能。鐵道部當下的一系列措施表明正在嘗試“突出重圍”，向市場化邁進，這是大勢所趨。