走出“地荒”

每一個(gè)上下班高峰期，鄭州人民路與二七路的交匯處都變?yōu)橐粋€(gè)巨大的移動(dòng)停車場(chǎng)，這座人口超過千萬的城市正處在第一條地鐵建設(shè)所帶來的沖動(dòng)中。這項(xiàng)為期五年的工程，正在邁入攻堅(jiān)期。而比之更為迫切的是城中村和城邊村改造，這正成為鄭州緩解“地荒”所打出的下一張牌。

按照河南省分配下來的任務(wù)，在接下來的5年中，鄭州市將建設(shè)超過4000萬平方米的各類保障房。而之前的5年中，整個(gè)河南省保障房建設(shè)總量為4952萬平方米。對(duì)鄭州來說，這張“軍令狀”絕不輕松。

鄭州市“十二五”保障房建設(shè)規(guī)劃（討論稿）顯示，從今年到2015年，保障房用地供應(yīng)總量為20481畝，其中今年的任務(wù)量為3510畝。

鄭州市國(guó)土局人士表示，以往每年的住宅用地供應(yīng)量大概在200~300公頃（約3000畝~4500畝）。以此數(shù)據(jù)看，僅保障房用地就接近這一平均水平。

壓力之下，鄭州開始瞄準(zhǔn)城中村及遠(yuǎn)郊村的土地；另一方面，著手嘗試引入制造企業(yè)參與建公租房，緩解土地及資金壓力。

嚴(yán)格來講，此兩種對(duì)策游走于政策邊緣。前者為農(nóng)村集體建設(shè)用地，后者為工業(yè)用地。國(guó)土資源部人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》表示，這兩類土地能否用于保障房建設(shè)，目前尚無明確政策?！笆切鲁霈F(xiàn)的情況，政策是否允許還需要觀察。”

“從省里到市里，落實(shí)保障房用地的壓力非常之大，從上到下都在找地?！?接近河南省政府的人士說。

地荒壓力

53823套房，700萬平方米，140公頃土地。無論房管局還是國(guó)土局，這一串?dāng)?shù)字都已背得滾瓜爛熟。

“要說困難，毫無疑問是資金和土地?！编嵵菔蟹抗芫终哐芯渴腋敝魅伟滋煺f。而鄭州市國(guó)土局土地利用處更是經(jīng)歷了高速運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)月?！罢麄€(gè)3月到現(xiàn)在，市本級(jí)、各區(qū)縣、包括開發(fā)商，都在找地。無論地塊大小，先上報(bào)再說?！蓖恋乩锰幐碧庨L(zhǎng)孫春雷說。

按照計(jì)劃，2011年鄭州市將供應(yīng)702.1萬平方米保障房。孫春雷告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》，指標(biāo)層層下達(dá)后，鄭州市政府針對(duì)供地召開過多次會(huì)議，對(duì)用地量進(jìn)行測(cè)算，最終這一數(shù)字被確定在140公頃左右。“整個(gè)3、4月份，我們都在加班加點(diǎn)找地，現(xiàn)在已經(jīng)全部落實(shí)到具體地塊?！?/p>

孫說，“上面如果有決心，我們就沒有問題?！?/p>

現(xiàn)實(shí)困境依然存在?！氨Ｕ戏坑?jì)劃很可能會(huì)落空。”當(dāng)?shù)匾晃婚_發(fā)商說，“三方面制約，制度、資金和土地，現(xiàn)在看，前兩項(xiàng)都沒問題，但鄭州太缺地了?！?/p>

華創(chuàng)證券曾于3月底赴河南調(diào)研，其提供的數(shù)據(jù)顯示，鄭州的保障房供地分為四類：

首先，目前“四證齊全”、可以開發(fā)的土地53公頃；其次，已經(jīng)獲批、正在征收的土地20公頃；第三，已經(jīng)審批核準(zhǔn)的鄭州市航空港區(qū)、富士康、格力電器等企業(yè)可用于建設(shè)公租房的土地47公頃；最后，國(guó)土資源局規(guī)定2011年出讓的每一宗住宅用地的10%必須配建保障房，約為30公頃。

“總體上看，鄭州市2011年保障房的土地需求已全部落實(shí)?！比A創(chuàng)證券分析師華中煒說。

4月17日，在鄭州某開發(fā)商的辦公室里，《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者見證了這樣一幕：一名當(dāng)?shù)匾?guī)劃局人士前來游說，他自稱手中有330畝工業(yè)用地?！耙呀?jīng)拿到土地證，要不要？”

開發(fā)商當(dāng)即表示，只拿住宅地塊，不做工業(yè)地產(chǎn)。該規(guī)劃局人士頗為不屑?！澳玫厮悸芬艑?。”他說，“先蓋上標(biāo)準(zhǔn)廠房再說，過半年后，想蓋啥就蓋啥?！薄笆±锸欣锊粩嚅_會(huì)，要落實(shí)土地的壓力特別大，從上到下都在到處找地，有工業(yè)用地就趕緊拿。經(jīng)適房已經(jīng)沒有地了。政府急了說變性就變?！?/p>

該規(guī)劃局人士走后，當(dāng)事開發(fā)商說，“土地就缺到這種程度?！?/p>

就全國(guó)而言，每年所供的國(guó)有建設(shè)用地中，住宅用地比例偏低，鄭州也是如此。當(dāng)?shù)厝耸孔鲞^統(tǒng)計(jì)，每年住宅用地量?jī)H占總量的三成左右。

但孫春雷并不認(rèn)可這一說法?！拔覀儧]有厚此薄彼一說，每年用地量多少也比較科學(xué)。比如開發(fā)區(qū)工業(yè)化進(jìn)程快，招商很頻繁，而且工業(yè)用地地塊相對(duì)比較大，總量就變大了?！?/p>

孫春雷表示，鄭州受困于用地指標(biāo)與實(shí)際用地需求的巨大反差。“比如給的指標(biāo)是10平方公里，而需求卻是50平方公里，就得考慮各種地塊兼顧到?！?/p>

鄭州國(guó)土、房管系統(tǒng)的多位官員均認(rèn)為，2011年供地任務(wù)完成無憂。但2012年，鄭州的保障房建設(shè)面積比今年更為龐大。

鄭州市“十二五”保障房建設(shè)規(guī)劃（討論稿）數(shù)據(jù)顯示，2012年鄭州將建設(shè)808.9萬平米保障房，比今年多出100萬平米。明年的土地怎么解決，已經(jīng)擺上臺(tái)面。

根據(jù)鄭州國(guó)土局方面的說法，其用地處已著手明年工作，開始往省里和國(guó)家上報(bào)用地指標(biāo)，各個(gè)縣市包括區(qū)里，開發(fā)商等，已經(jīng)開始做工作?！敖?jīng)適房提的早，前幾年就做工作了，該報(bào)批報(bào)批、該征收征收，今年有一批新增用地已經(jīng)在征收階段。”

除了提前進(jìn)行土地收儲(chǔ)征收，鄭州市的另一做法是壓縮工業(yè)用地，集約利用。由于各地用地指標(biāo)均為自行上報(bào)一個(gè)總數(shù)，工業(yè)用地的減少，將可能提供更多住宅用地。

“工業(yè)用地也一樣缺，有的面積太小就不給批地了，直接蓋標(biāo)準(zhǔn)廠房。”孫春雷說。

耕地占補(bǔ)平衡是各地慣常手段，占用耕地后，另覓新地開墾為農(nóng)田，以確保18億畝耕地紅線。但在鄭州，因?yàn)槿钡?，?dāng)?shù)馗卣佳a(bǔ)平衡已經(jīng)很難，有一些要到駐馬店等地方搞異地平衡來置換指標(biāo)。

“不能再繼續(xù)攤大餅，國(guó)家控制用地量是理性的做法?！睂O春雷說。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》調(diào)查，目前鄭州對(duì)于工業(yè)用地的標(biāo)準(zhǔn)是，一公頃的投資強(qiáng)度不少于3500萬元，以前這一數(shù)字是2000萬元。這意味著一公頃土地上必須有更大的承載力?！霸乳_一個(gè)工廠的用地，現(xiàn)在要開兩個(gè)廠?！?/p>

河南省最近下發(fā)文件，對(duì)工業(yè)用地的容積率做出新規(guī)定，除個(gè)別地區(qū)外，容積率不得小于1，對(duì)工業(yè)用地提出了更高要求。

工業(yè)用地新嘗試

5年，20481畝保障房用地供應(yīng)，這對(duì)每年住宅儲(chǔ)備總量4000多畝的鄭州而言困難重重，工業(yè)用地正在成為新寵。

鄭州2011年的160公頃保障房用地中，有47公頃出自企業(yè)，其中大部分為工業(yè)用地。

鄭州國(guó)土局人士表示，航空港區(qū)有6000多套保障房，“是今年比較特殊的一塊”。這部分公租房所有者為富士康公司，再加上西開發(fā)區(qū)等地的格力電器、海馬汽車，制造企業(yè)成為鄭州公租房建設(shè)的主角。

華創(chuàng)證券策略研究員郭艷紅表示，鄭州目前在做詳細(xì)規(guī)劃，隨后將上報(bào)到住建部和國(guó)土部?！暗降啄懿荒苡霉I(yè)用地做保障房。我覺得政府還是鼓勵(lì)的可能性大一些，只靠政府來建公租房是不可能的，這么多資金怎么出？”

鄭州在等待審批的過程中，相當(dāng)體量的公租房已經(jīng)先行開工。鄭州市房管局政策研究室副主任白天告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》，分別位于兩個(gè)開發(fā)區(qū)的海馬汽車與富士康，其公租房都已經(jīng)部分完成。其中海馬汽車的一期公租房已經(jīng)建成，富士康的速度更快，有30多萬平米簡(jiǎn)裝修房在配家具，將在上半年交付使用。

白天介紹，海馬汽車建設(shè)模式為，在劃撥工業(yè)用地的同時(shí)，預(yù)留5%~10%規(guī)劃成職工公寓?！巴恋氐扔谑钦淮涡越o它劃撥或出讓，它建廠房的同時(shí)把職工公寓建起來，建設(shè)資金主要是按照經(jīng)適房辦法減免稅費(fèi)，盡量降低成本?！?/p>

進(jìn)入鄭州較晚的格力電器，也將采用此模式建房，并納入公租房范圍內(nèi)。此刻正緊鑼密鼓地籌建工廠和宿舍。

“用地上保證產(chǎn)業(yè)聚居區(qū)工人來使用，而且明年根據(jù)規(guī)模來說，還是有?！睂O春雷表示，這是鄭州建設(shè)公租房的新嘗試。

若能控制住宅面積，此舉并不違規(guī)。2008年初，國(guó)土部明文規(guī)定，工業(yè)項(xiàng)目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積，不得超過工業(yè)項(xiàng)目總用地面積的7%。

富士康則為另一種模式。按規(guī)劃，其位于航空港區(qū)的工廠將有10萬~20萬人的規(guī)模?！拔覀兡壳皟H掌握它報(bào)上來的用地量，具體模式并不了解?！睂O春雷說。

他介紹，航空港區(qū)的用地情況比較特殊，其原先分別隸屬于新鄭市和中牟縣。即使現(xiàn)在，很多資料也是這兩個(gè)地方審批，土地供應(yīng)不歸市本級(jí)?！笆悄莾蓚€(gè)地方發(fā)證，土地使用權(quán)在縣市一級(jí)，航空港區(qū)不審批土地。這邊的土地管理體制還沒有理順?！?/p>

白天對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》介紹，富士康的公租房建設(shè)用地并非劃撥，而是企業(yè)參與招拍掛后自己建設(shè)。政府在土地出讓前，把套型結(jié)構(gòu)、租金水平、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等一一明確后，定向出租給用工企業(yè)?！耙哒袠?biāo)程序?！?/p>

在此過程中，富士康享受了諸多優(yōu)惠政策，比如底商可以允許出售或持有；建設(shè)過程中，按照經(jīng)適房辦法減免基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各種稅費(fèi)；此外，企業(yè)拿地的價(jià)格相對(duì)較低，建安成本也不高。

知情人士表示，空港區(qū)域的生活區(qū)與工廠區(qū)完全分離，富士康所獲地塊全部位于生活區(qū)內(nèi)，公租房建成后，不只解決本公司職工住宿問題。“而其生活區(qū)目前是給富士康用，但后期它配套的產(chǎn)業(yè)鏈公司也將進(jìn)入，都是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，一期二期后續(xù)建設(shè)也不是完全對(duì)富士康來供應(yīng)?！?/p>

知情人士表示，空港區(qū)域前期的公租房，全部由政府代建后歸富士康所有，引發(fā)較多爭(zhēng)議?！俺鲇谡猩桃Y考慮，估計(jì)是政府幫它建，之后定向租給它。”而同一區(qū)域的其它土地，已經(jīng)被正常出讓，由企業(yè)來建設(shè)公租房。除享受保障房政策外，政府承諾以后將回購這些房子。

“是否全部由企業(yè)自建，還有待考察，企業(yè)恐怕也沒有太大精力。”當(dāng)?shù)匾晃还賳T在談及富士康公租房模式時(shí)表示，作為河南省的“1號(hào)工程”，富士康員工的居住問題相當(dāng)重要。

但多位當(dāng)?shù)亻_發(fā)商均表示，“幫企業(yè)建房，解決不了市場(chǎng)居住的壓力?！?/p>

瞄準(zhǔn)城郊村

對(duì)鄭州而言，城中村和城郊村的集體建設(shè)用地更值得挖掘?！疤接懺诩w建設(shè)用地上建公租房，是一條出路。”鄭州國(guó)土局人士說。

當(dāng)?shù)亻_發(fā)商告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》，城中村和城郊村里許多小的地塊，都被納入保障房用地規(guī)劃中。“比如村里20畝地，以前都不批，現(xiàn)在要蓋保障房，都批下來了?！?/p>

鄭州市國(guó)土局方面證實(shí)，在之前的緊張找地過程中，下面縣市的小地塊也都一一被落實(shí)。其中不乏零敲碎打的小幅地塊。而下一步，鄭州打算將大量的城郊村變?yōu)橥恋毓┙o的源頭。

國(guó)土局人士介紹，在先期規(guī)劃中，村集體與開發(fā)商在達(dá)成一致的前提下，可以進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。前者有集體用地規(guī)劃，可以以地入股；后者出資負(fù)責(zé)建安，因在城郊地帶，成本較低。

這一計(jì)劃是否可行，要看城郊的公租房能不能租出去。當(dāng)?shù)亻_發(fā)商，以及國(guó)土、房管系統(tǒng)的多位官員，均持樂觀態(tài)度。

其中的一個(gè)大背景是，國(guó)家在“十二五規(guī)劃”中將鄭州納入中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，鄭州看中的是未來的政策支持，以及大量企業(yè)投資及務(wù)工人員的入駐。

“這么多人，配套設(shè)施得有。要靠公租房來解決，這也是我們今年公租房建設(shè)量大的原因?！睂O春雷說。

對(duì)鄭州而言，“十一五”期間已經(jīng)完成不少城中村改造，主要開發(fā)成安置房和商品房，剩余開發(fā)量不多，“從這塊來找保障房用地不大可能”——重點(diǎn)是城郊村。

經(jīng)過土地整合，撤村并點(diǎn)等一系列舉措，已經(jīng)有不少土地納入政府視野。“城郊村改造有大量集體用地可以用，當(dāng)然現(xiàn)在也是探討研究相關(guān)政策?！睂O春雷表示。

當(dāng)?shù)亻_發(fā)商告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》，以往城郊的集體建設(shè)用地不少蓋成小產(chǎn)權(quán)房，成為城市新居民的吸納地。

“如果以后政策支持，就可以建。”鄭州國(guó)土局人士認(rèn)為，當(dāng)前用地緊張，可以將大量集體用地利用起來?！耙郧肮夥扛拍钸€沒出來，因此沒有政策說不允許建公租房?，F(xiàn)在用地這么緊張，百姓愿意以地入股，這樣也不違法?！?/p>

孫春雷介紹，大多數(shù)城郊村原先的規(guī)劃很亂，土地利用率很低，空心村很多。“通過村莊整治，可以提高容積率重新規(guī)劃，節(jié)約出大量建設(shè)用地，宅基地也是建設(shè)用地。再有配套政策，是可以做的?！?/p>

但鄭州的拆遷成本日益高漲，拆后重建可否建成保障房則仍有疑問。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者走訪了當(dāng)?shù)刈畲笠粋€(gè)城中村，該村有土地6300畝，居民13500人，整體拆遷規(guī)劃已經(jīng)完成，但拆遷工作進(jìn)展緩慢。其項(xiàng)目負(fù)責(zé)人表示，村集體要價(jià)過高影響了拆遷進(jìn)度。“回遷房要人均200平方米，而鄭州市的文件規(guī)定是130平方米?！?/p>

另一阻礙在于政府的收益過高。“之前的土地出讓金100%返還，現(xiàn)在市政府、區(qū)里都留一塊，大約30%到40%?！焙怂阆聛?，一畝地的成本已經(jīng)超過500萬元。

按照規(guī)劃，該項(xiàng)目除去回遷房，需配建10%的廉租房，這在鄭州市所上報(bào)的52823套保障房計(jì)劃之內(nèi)，但何日完成還是懸念。