釘子戶權益的保護與掣肘

摘 要：本文分別從釘子戶和拆遷商的角度進行分析，觀察釘子戶權益現狀，剖析當前城市房屋拆遷糾紛的法律困境及根源，在總結經驗和法律比較的基礎上尋求釘子戶權益保護與掣肘的平衡點。

關鍵詞：釘子戶；拆遷商；土地拆遷；強制拍賣

中圖分類號：D621.5 文獻標識碼：A文章編號：1006-4117（2011）08-0020-02

一、“釘子戶”的現狀

（一）釘子戶權益受侵害之表現。1、釘子戶的生存權受到影響：拆遷商采取對釘子戶進行剝削，采取斷電、斷水、斷電等非法強拆手段，侵害釘子戶合法權益。2、私有財產未能得到保護：在雙方未能協調一致的情況下，拆遷商強拆釘子戶的房屋，使其私有財產權的不到保護。 即使達成了補償協議后，補償還未到位的現象較普遍。3、地位不平等：以釘子戶為代表的被拆遷方處于弱勢群體的地位，被拆遷方只能處于被動地位，其知情權、話語權等得不到保護。4、補償權受損害：房屋拆遷補償的程序不透明。拆遷活動中，主動權掌握在拆遷方手中，拆遷商不按照市價賠償而導致拆遷戶財產損失。5、救濟權難以維護：我國的司法救濟程序和保護方面也存在瑕疵，釘子戶很難通過合理合法的救濟途徑來保護自己的權利。

（二）釘子戶合法權益的探討。利益是人維持生存和改進生活質量必需的外在條件。就權益而言，權益可分為實然的權益和應然的權益。從我國現有立法來看，《中華人民共和國憲法》第十三條，《物權法》第四條、第六十六條，《民法通則》第七十一條、第七十五條，《民事訴訟法》第二百二十三條、《城市房屋拆遷管理條例》第十六條、《拆遷規程》第十七條規定都有體現釘子戶所享有的實然的權力：合法私有財產不受侵犯、被拆征收征用給予合理的補償、知情權、話語權、享有3個月法定起訴期等。應然享有的權利：參加拆遷房屋的作價補償估測和計算，相關部門應當提供幫助和監督。如對被征收的合法性有異議，或對征收的補償是否合理有異議，有權向法院提起訴訟，請求法院對該征收行為是否合法及補償是否合理作出裁判。

二、釘子戶問題的法律根源

（一）公共利益的界定模糊。《憲法》第十三條及《物權法》第四十二條規定，國家為了公共利益的需要，可以對土地實行征收或征用。然而我國的憲法和有關法律中對于“公共利益”的規定僅是宣示性的，過于原則和概括，不利于在實際操作中正確區分城市房屋拆遷的目的是出于公益目的還是基于商業目的。在釘子戶和拆遷商的房屋拆遷中，公共利益界定不明是導致其沖突和矛盾的法律上最本質的原因。

（二）拆遷補償不合理。在拆遷補償的定價中，主動權掌握在拆遷方手中，拆遷戶未參與其中，拆遷補償由拆遷方制定，拆遷商不按照市價足額賠償而導致拆遷戶財產損失。而且在拆遷補償的范圍方面過于狹隘，其范圍僅限于房屋及其附屬物，而對土地使用權不予補償。另外，補償標準方面的問題主要體現在兩方面：一是補償標準的規定過于籠統含糊；二是補償金額是根據地方政府規定的評估標準，在此基礎上由房地產評估機構作出最后的估價。

（三）拆遷程序不規范。拆遷程序存在弊端。弊端一：先拆后補有違程序。房屋先被強制拆除，在房屋所有權人失去對房屋的實際占有后，便失去與拆遷商談判的籌碼，只能被動接受霸王條款，從而被拆遷人處于被動接受地位。弊端二：在拆遷方取得開發資格的行政許可過程中，沒有拆遷戶的參與，置被拆遷人的房屋所有權于不顧。在房屋拆遷許可的過程中，利害關系人聽證程序欠缺。

（四）司法審查和保護有缺陷。法院本著司法權不干預行政權的原則，通過行政審判對拆遷裁決的審查，僅限于合法性的審查。因此，真正與拆遷人利益相關的補償與安置等實體利益問題，司法機關不能對其公正性進行實質審。而且，我國的司法救濟程序和保護方面也存在瑕疵，釘子戶利益受損，卻很難通過合理合法的救濟途徑來保護自己的權利，對于加強對釘子戶司法上的保護也很有必要。

三、釘子戶權益的法律保護

（一）公共利益的界定。釘子戶問題解決的關鍵，在于立法上必須要明確公共利益的概念。本文認為，在公共利益的界定方面應堅持以下標準：第一，在立法上對公共利益的界定采取法律保留原則。法律保留是指只有立法機關通過法律才能夠設定公共利益條款來限制公民的基本權利。第二，行政機關對公共利益進行解釋必須堅持比例原則。在房屋拆遷過程中必須要衡量房屋拆遷是否達到必需的程度及將房屋拆遷限制在最小范圍內，這種限制必須合乎比例。第三，利用列舉式的方式限定死公共利益。2011年1月21日起施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》對征收范圍的規定是使用限定死的方式。

（二）拆遷補償合理確定。釘子戶與拆遷商矛盾的焦點問題在于拆遷補償是否合理。本文認為，合理補償是指賠償所有者財產的公平市場價格，根據征用前的市場價格為計算標準，補償被征土地現有的價值。拆遷補償應當包括房屋拆遷時點的土地使用權價格。具體而言，補償范圍應包括：被拆除的房屋、房屋的附屬物、期限內的臨時建筑物、房屋拆遷時點的土地使用權價格，被拆遷人其他的利益損失和費用等。此外，在拆遷安置方面，被拆遷人安置方式應當創新。

（三）拆遷程序的規范 。在現有法治體系下，程序顯得尤為重要。借助程序“在控制自由的條件下保障自由”，“即可容納千變萬化，又可保證不離其宗，使未來無限的可能盡歸于一己，從而提供了形成新的規范所需要的法律體系的開放性結構適應能力和可塑性”的功能。對程序進行規范，一是要確立先補后拆的規定。二是規范拆遷方取得開發資格的行政許可程序。政府主管部門先以公共利益需要將土地使用權收歸國有，再經過競標拍賣以及行政許可方式將拆遷權土地使用權轉讓給開發商，最后以土地使用權轉讓費用中的部分或全部給予被拆遷戶合理補償。而在拆遷整個過程中，被拆遷居民應享有知情權、參與權、陳述申辯權和聽證權。

（四）司法審查和司法救濟的完善。對于房屋拆遷司法審查和救濟保護，理論上關鍵在于兩方面。一方面將拆遷過程中的民事爭議與行政爭議分離，將拆遷過程中的民事、行政糾紛分別納入相應的司法審查軌道。另一方面賦予行政審判更大的司法裁量權，對行政裁量從實質合法性的角度進行司法審查。司法審查程序上有必要建立對政府的拆遷行為是否具備公共利益目的進行審查的司法程序。另外，立法方面也應進一步完善糾紛裁決程序。無論是對拆遷的各方面的爭議，權利人可向法院尋求最后的救濟途徑。

四、對釘子戶權益限制的必要性

在拆遷過程中，拆遷商和第三方合法利益也會受到損害。具體如下：1、侵害拆遷方的利益。拆遷戶為實現自己利益的最大化，與拆遷方進行周旋糾纏，增加拆遷方的拆遷成本與風險。2、對第三方不利。愿意搬遷的被拆遷人的權利會由于個別被拆遷人的漫天要價而無法保障，對其他拆遷戶來說也是不公平的。3、影響整體拆遷進程和社會改造。由于釘子戶的不妥協，不僅使得拆遷商的利益得不到保護，甚至會影響整體拆遷進程和社會改造。

五、釘子戶權益掣肘的建議

（一）確定釘子戶的權利范圍，禁止權利濫用。如果行使權利損害同樣受到保護的他人利益和公共利益時，則構成權利濫用。對于如何判斷是否構成權利濫用，應遵循法律規定。立法上應進一步對釘子戶的權利范圍予以明確，一方面可以保護釘子戶的權利，另一方面也可以做到釘子戶濫用權利的一種限制。

（二）明確拆遷補償的標準，杜絕釘子戶漫天要價。釘子戶問題的一個主要原因其實是拆遷補償的不合理，拆遷雙方往往是由于拆遷補償方面難以達成一致，從而僵持不下，最終導致矛盾和沖突的激化。本文認為，在立法上明確拆遷補償的標準。

六、平衡釘子戶權益保護與掣肘的措施

（一）拆遷雙方的協調解決機制——產業強制拍賣。在房屋拆遷方面，香港和新加坡曾與我國最相類似。本文認為，借鑒香港和新加坡的成功先例，結合我國大陸的實際情況來構建釘子戶強制產業拍賣這一制度。首先，組建拍賣委員會，制定合理的拍賣程序。其次，由開發商強制拍賣和業主自行拍賣。一方面開發商有能力成功收夠80%以上的單位，就可以強制性將整幢大樓公開拍賣，開發商本身也可以參與拍賣會；另一方面法律組織起來或者地產代理商代他們組織起來，爭取80%以上業主的同意，然后邀請地產開發商來公開投標或拍賣，若是拍賣結果不理想，業主可以取消拍賣，但應支付拍賣會支出的必要費用。

（二）政府的角色。在“釘子戶”事件中，政府、開發商和被拆遷戶三者之間的定位不準確。房屋拆遷有行政拆遷和商業拆遷之分。如果是行政拆遷，必須先由政府將土地使用權收回并對被拆遷戶給予合理補償。補償程序終止后，開發商才能進入拆遷程序。如果是商業拆遷，則由被拆遷戶和開發商協商達成拆遷補償協議。但由于信息不對稱是市場失靈的重要原因，完全依賴市場這只看不見的手難以實現社會利益最優化，因此政府應作為中立的裁判者適度干預市場。

作者單位：紹興文理學院

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