\t淺析地方融資平臺

摘 要：自1994年分稅制改革以來，地方融資平臺成為地方政府融資的主要方式，2008年經濟危機，地方融資平臺也作出了巨大的貢獻，但是之后，卻被推向了風口浪尖上。從數量劇增的地方融資平臺公司可以發現該融資體系所存在的問題，分析存在的問題和危機，化解地方融資平臺危險，使其向健康的方向發展。

關鍵詞：地方融資；平臺；問題；改革

中圖分類號：F834 文獻標識碼：A文章編號：1006-4117（2011）08-0198-02

2008年一場席卷全球的金融危機對中國經濟造成了巨大的沖擊，為了實現經濟的“保八”增長，2009年中央實施4萬億的投資計劃，地方政府為配合中央施行的擴張性財政政策，通過地方融資平臺配套籌集4萬億投資鐵路、公路、城市基礎設施。正因為地方大搞基礎設施建設，才實現了經濟平穩發展，為完成“保八”任務立下了汗馬功勞。但與此同時，經過09年大規模舉債，地方政府和融資平臺的債務狀況卻呈惡化的趨勢。目前，全國城投公司3800多家，地方負債超過5萬億。隨中央和地方公共部門債務余額約為GDP的40%或者稍低些，明顯低于60%的歐盟控制線，但西部多省地方負債水平達到了200%，負債總額已遠超過地方一年可用財力的總和。2010年1月19日溫家寶總理在國務院第四次全體會議上提出“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”。銀監會在2010年1月26日的第一次經濟金融形勢分析通報會上，提出“金融機構要全面評估和有效防范地方融資平臺風險，加強貸款跟蹤檢查”，并將地方融資平臺排在銀行業今年重點防范的三大風險之首。

一、何為地方融資平臺

地方融資平臺，是指地方政府為了籌集資金，通過劃撥各種土地、股權、國有資產成立“皮包公司”，然后通過“皮包公司”對外融資，并以財政補貼作為還款承諾。雖然地方融資平臺融資形式多種多樣，融資方式種類繁多，但是它們卻有著以下幾個相同點：第一，地方政府作為幕后主導或者處于絕對控制地位；第二，這些城投公司主要功能是籌集資金；第三，政府是融資的擔保人或者最終的責任承擔者；第四，籌集的資金主要用于基礎設施建設和準公共商品。

二、地方融資平臺的產生以及合理性

（一）地方融資平臺的產生。1994年分稅制改革以來，我國明確實行中央和地方分稅制，稅收立法權集中、地方擴大稅源的法定權利基本縮減為零。因此地方稅源減少，而稅收是財政取得收入的主要手段，從而導致地方政府的收入減少。但是從支出的角度上來看，地方政府的職能范圍并沒有縮小，相反，為了加快經濟建設，城市化建設，基礎公共設施等公共商品建設沒有減少反而增加，而這些資本性公共商品具有投資規模大，建設周期長，回收成本慢等特點，必須由政府來提供，因此對于地方政府來說，收入與支出的極大不對等，對地方財政造成了一定的沖擊，就必須從其他途徑來取得可觀的財政收入。根據有關數據顯示，自1994年實行分稅制后，中央政府的財政權大幅度提高，地方財政權大幅度下降，但中央政府與地方的是全劃分幅度較小。1994—2004年期間，中央財政收入平均為52.4%.，地方財政收入平均為47.6%；中央財政支出平均為29.9%，地方財政支出平均為70.1%。

1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》第28條明確規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。這條規定無疑為地方政府的財政狀況“雪上加霜”。眾所周知，政府取得財政收入主要有以下幾種方式：稅收、舉債、收費和國有資產受益。在稅收無法滿足支出需要時，政府必須尋求其他的收入方式。收費由于其具有自愿性，而作為理性經濟人都有“搭便車”的心理，并且收費的范圍由其受益性控制了，所以收費是遠遠無法滿足龐大的財政開支的。地方政府可以通過收取土地出讓金來獲取巨額收入，但是這是一種“寅吃牟糧”的辦法，并且會帶來房地產產業的畸形發展，不能持續解決地方政府收入的需要，不利于可持續發展，這種“土地財政”所凸顯的問題也是不容忽視的。而最有效也最可行的舉債的方法卻被一部《預算法》拒之門外。因此，綜合各種因素，地方融資平臺就應運而生了。

（二）地方融資平臺存在的合理性。地方財政性資金不足是地方融資平臺產生的原因，而資本性支出和財政籌集稅費收入的不匹配則是地方融資平臺存在的依據。在市場經濟條件下，政府主要是作用在市場失靈的范圍。市場失靈的基本表現：一是壟斷。福利經濟學的第一定律存在的前提條件就是不存在壟斷；二是不能有效提供公共商品。公共商品不存在市場，人們對它的評價為零，則不存在價格；三是不能有效解決外部性。在外部性存在的情況下，生產者利潤最大化決策的結果就會遠離帕累托效率狀態；四是信息不對稱。上述條件表明，政府具有資源配置職能。所謂資源配置職能是指用財政的手段解決壟斷、外部性、信息不對稱和提供公共商品，其中提供公共商品是財政資源配置的主要功能。與私人商品相比，純公共商品具有非排他性和非競爭性，例如國防、路標等。介于純公共商品和私人商品之間的則為混合商品，混合商品既在一定程度上滿足公共需求，也在一定程度上滿足私人需求，同時它具有一定的排他性或者一定的競爭性，例如教育、公路等。從理論上來說，純公共商品的供給應該由政府全部承擔，而混合性公共商品的供給則應該由政府和私人共同承擔。因此無論是純公共商品還是混合性公共商品，政府都有承擔的責任。

政府部門對公共商品的支出，從性質上看，可以分為消費性支出和資本性支出。消費性支出是在當年直接消耗了，而資本性支出的收益則不是發生在當年。依照這樣的劃分，政府對公共商品的支出大部分屬于資本性支出。稅費的財政收入具有成本與收益的對等性，而資本性公共商品一旦建成可供好幾代人享用，如果用當代人的稅收去融資，不符合收益原則，通過舉債的方式可以使其成本在不同代人之間進行合理分攤。然而地方政府不具備舉債的權力，理論上是無法提供資本性支出的，這樣一來地區的公共基礎建設就會滯后，從而引發各種社會問題。由此可見，地方融資平臺在過去的經濟發展和社會穩定中扮演著不可或缺的角色。

三、地方融資平臺存在的問題及其風險

地方融資平臺雖然有其存在的合理性與必然性，但是由于其數量的迅速增長，體制的不，監管力度不夠，也帶來了一些不可忽視的問題?，F行的地方融資平臺制度主要存在以下問題：

（一）信息不透明。信息不透明主要表現為政府負債信息不透明與融資平臺公司信息不透明。地方政府負債信息不透明是個很大的問題，由于《預算法》不允許地方政府舉債，所以債務都是通過迂回途徑形成的，因此也造成了很多外界無法獲知的隱形債務。這些隱形的債務成為政府的或有債務，一旦無法償還，就會成為隱形債務，從而增加還債負擔。還有一點我們必須知道的是，地方政府有日益膨脹的“負債沖動。王元京指出“地方政府有一種負債最大化的傾向，有些地方按照未來要達到的GDP增速目標，倒退需要的投資增速，然后再想辦法融資投資”。地方政府這種沖動行為如果超過自己所能承受的范圍，則融資的款項無法償還，對政府信譽造成了嚴重的損害，同時也會嚴重損害債權人的利益。

融資平臺公司信息不透明，造成借貸市場的信息不對稱，銀行無法正確衡量公司的借貸能力，也無法將其借貸資金與其投資項目相對應，從而無法跟蹤資金的去向。這樣一來，這些借款來的資金可能就脫離了原來制定的計劃，破除跟蹤“枷鎖”之后，給一些以權謀私的人制造了空間，不僅如此，如果資金流入股市或者樓市，又會對我國的股市和樓市帶來危害，進而影響整個資本市場的資金運營情況。

（二）運作不規范。融資平臺運作的不規范主要表現為：一是很多融資平臺都是采用捆綁式的，即是由一個公司承擔融資的任務，而其他“n”個跟公司承擔投資任務，這樣導致銀行無法監管資金。二是存在虛假出資、美化資產負債表、重復抵押、互相擔保等不規范、不合法的行為。三是通過各種形式彌補項目資金不足的問題。

（三）主營收入低。地方政府融資平臺的主要功能就是為政府實現其職能而進行融資，因此公司缺少突出的主營業務收入和充足的固定資產，公司進行融資通常是以政府劃撥土地、股權最為資產，擔保則更多的依靠政府的財政，由此造成了地方融資平臺的高負債率。更甚者，地方融資平臺籌集而來的資金大部分用于公共基礎設施建設等低收益甚至無收益的項目上，在這種情況下，無疑造成了地方政府的償債的負擔。若地方政府的財政收入出現明顯下滑，則會直接威脅到地方財政的償還能力，從而導致融資平臺無法履行償債義務，進而發生債務危機。

（四）市場化程度低。由于地方融資平臺公司的成立是因為政府需要而設立的，所以很大程度上受政府的管控。無數的實踐證明，市場化是有利于優化資源配置的，像這樣地方政府與融資公司關系和界限不明晰，就很難做到自主經營、自負盈虧，從而影響公司的自我運作效率，為償債埋下了隱形的禍根。

四、地方融資平臺的規范

對于地方融資平臺的規范主要可以從三個方面來看待——政府、公司和金融機構。

（一）政府角度

1、控制新增債務，逐步消化舊債，盡快實現地方政府的信息透明化。組織大規模的全國地方政府債務清查，按照四種債務類型顯性負債、隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債對地方債務進行分類登記，摸清地方政府的債務總量和組成結構。由于地方融資平臺現仍是地方政府重要的融資手段，所以對地方融資平臺不能一竿子打死，以免造成社會動蕩，影響經濟的持續發展。對于地方政府新舉借的債務，采取嚴格的審查措施，以抑制其過快發展。實現地方融資平臺的信息透明化，不僅有助于政府清楚了解到自己的償付債款能力，更重要的是可以讓銀行清楚貸款的限額，同時也有利于銀行加強資金的監管。

2、建立政府的償債儲備金制度。政府可以根據自己的債務規模建立一個償債儲備金用來專門償還政府債務。對于有這樣一個專門用來償債的儲備金，可以緩解政府的償債壓力。同時，償債儲備金可以進行投資，獲取收益，當然在運用儲備金進行投資時應該注意其本金的保值增值問題。當然，償債儲備金有可能會被人挪用，因此在建立儲備金制度時還應該配套成立一系列的監管制度。

3、允許地方舉債。事實上，地方作為一級預算主體，需要提供地方資本性公共商品，地方舉債主要依據一下兩點依據：第一是地方資本性公共商品的融資特點，投資規模大，建設周期長，成本回收慢，這些公共商品時私人不愿或者不能提供的，只有由地方政府來提供，這便是地方政府舉債的必然性。第二是地方資本性公共商品的成本與受益時間的非一致性。資本性公共商品一旦建成，它不止為當代人提供了好處與便利，同時也對下代人產生了影響。如果只用當代人的稅收進行基礎建設，不符合受益原則?！芭e債實質上是延期的稅收”，通過舉債的方式，就可以將其成本在不同代人之間進行合理的分攤。這便是是舉債的合理性。所以，地方政府其實都不同程度的存在著負債行為。與其地方政府通過各種迂回渠道舉借債務，形成政府的隱形或有債務，最后導致各種風險，還不如讓政府通過合法的途徑舉債，形成顯性債務，從而有利于政府債務的管理。

4、建立地方政府債務風險管理預警制度。地方政府一旦形成債務風險，則會產生一系列的連鎖反應，帶來金融風險和社會道德風險，因此要想控制和降低風險，就應該從源頭上來控制，建立預警制度，有利于政府及時采取措施，防止事態惡化。

（二）地方融資平臺公司角度

1、規范融資平臺的融資行為。一是制定相關的法律法規，對其融資的范圍及規模作出嚴格規定，并對其抵押擔保進行審核。政府不能再為此類公司出具擔保函了。事實上這種擔保函并沒有多大的意義，這些債務大多數都是地方政府隱形擔保情況下產生的，很顯然不具有這種法律權利政府要是不還的話，銀行也是無可奈何的。二是必須加強內部管理，與政府劃清關系，提高自身的盈利能力，從根本上解決負債率高的問題。

2、積極參與市場化競爭。市場化競爭有利于公司優化資源配置，不再作為傳統的政府的“傀儡”，有自己的一套經營模式，與政府采取合作的方式而不是統領的方式替政府進行融資。投資公司可以通過競標的方式來取得政府的青睞，從而達到雙贏的效果。

（三）金融機構角度。一是要嚴格執行監管部門相關辦法與條例。二是采取風險評估，對貸出的資金進行隨時監控，對于可能無法還款的項目進行及時調整。

作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院

參考文獻：

[1]楊海霞.迪拜危機警示地方融資平臺風險[J].中國投資.

[2]宋德潤.地方融資平臺的風險控制模型[J].當代經濟.2010(9).