地方政府性債務的風險對策研究

摘 要：本文通過對政府性債務主要問題的分析，深入探討了地方政府性債務的風險及影響，提出了防范地方政府性債務風險的四點對策。

關鍵詞：地方政府性債務；風險；對策

中圖分類號：F810.7文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）08-0064-01

近年來地方政府性債務的規模不斷擴大，發展速度不斷加快，地方政府性債務的風險問題也日益受到關注。審計署報告稱:截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計10.7萬億( 含融資平臺債務余額約4.97萬億)，其中:政府負有償還責任的６.７1萬億，占62.62％；負有擔保責任的２.３4萬億，占21.80％；可能承擔一定救助責任的１.67萬億，占15.58％。在這些債務余額中，有51.15％共計5.48萬億是2008年及以前年度舉借和用于續建2008年以前開工項目的。審計結果說明地方政府性債務近兩年的發展速度非常驚人、規模也相當龐大，其中的風險和問題也凸顯出來。

一、當前地方政府性債務存在的主要問題

（一）部分地區償債能力弱，存在風險隱患。從地區來看，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的9.9%和3.56%。從償債資金來源看，2009年這些地區通過舉借新債償還債務本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足。而且部分地方的債務償還對土地出讓收入依賴較大，至2010年底，地方負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額約2.55萬億元，涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。也就是說，依托地方融資平臺的地方政府“賣地財政”、“寅吃卯糧”現象十分嚴重。

（二）多頭舉債，融資渠道混亂。一些地方不僅政府借債，其下屬部門、事業單位也各自借債，有的通過金融機構借款，也有政府擔保的企業借款，還有向個人、單位集資的現象。這些單位各自舉債，多渠道融資，使政府不僅直接或間接地成為債務主體，承擔償債責任，而且難以全面、準確地掌握債務的整體運行情況，導致借債主體分散，還款主體錯位，絕大部分債務最后由財政部門被動兜底。

（三）償債責任不清，風險預警體系不健全。目前，許多地方的財政部門只管理由財政直接負責償還的部分債務，而經過政府擔保或變相擔保由融資平臺借入的債務，由于沒有明確的法律規定，無法界定債務的責任主體，導致風險難以預警。中央有關部門對地方政府性債務管理沒有統一的計算口徑，無法反映地方各級政府的真實債務規模和結構，也就無法建立相應的預警體系。

二、地方政府性債務的風險及影響

（一）政府債務資金的使用缺乏監督，影響政府公信力。政府為了促進經濟建設與社會發展適度舉債無可厚非，但是前提是政府背負的債務必需真正被完全用于公共事業與民生改善，公眾作為納稅人有權要求地方政府公布自身債務詳情。而當前很多地方由于債務資金缺乏監督，對資金投向和運營缺乏長遠規劃，風險意識薄弱，于是出現許多“低效沖動投資”、“重復建設”的現象，造成資源低效使用。還有些基層政府因債務包袱沉重，減少了對民生改善的投入，損害了人民的利益，這都降低了政府的公信力。

（二）政府過度舉債易引發大范圍金融風險。不斷擴大的地方政府性債務降低了地方政府抵御風險的能力，提高了金融危機發生的概率。地方政府通過對地方金融機構的行政干預，借款墊付地方債務是轉軌時期各地普遍存在的現象，這種做法導致地方債務向金融機構轉移，導致地方金融機構財務狀況惡化，加大了金融風險。

（三）債務擴張惡化了地方財政狀況。地方政府舉債雖然在短期緩解了財政資金不足的壓力，但隨之而來的將是巨大的還本付息壓力，不斷加重了地方財政負擔，影響了財政的平穩運行。

三、防范地方政府性債務風險的對策

（一）實行政府性債務資金全過程監管。加強政府性債務資金的監管要做到事前制定政府性負債建設項目績效評價制度和工作規程，事中強化對政府性負債建設項目貸款及配套資金等的使用情況的稽核檢查，事后全面評價項目的社會經濟效益、功能作用以及債務償還能力，不斷提高政府性債務資金使用效率。

（二）完善政府性債務償還機制。建立債務風險監測指標體系，以負債率、債務率和償債率為重點，定期對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估。建立地方政府性債務償債準備金制度，根據債務規模確定每年籌集償債準備金的數額。

（三）積極防范融資平臺公司債務風險。一是明確各融資平臺的償債行政責任人，對償還債務承擔行政領導責任，其主管部門的主要領導為償債監督行政責任人。二是對融資平臺公司的可變現資產進行分類統計，編制可變現資產明細表，實行“以圖控地、以地控債”的債務監管模式，防止無財產匹配的情況下債務規模擴大現象，對平臺公司的舉債要求有相應的資產作抵押，并建立風險預警機制。三是嚴禁政府及其所屬部門對外提供經濟擔保或進行財產抵押。

（四）加強財政收支管理。地方基礎設施建設投資，最終要依賴于地方經濟的發展。地方政府要以建立穩固、平衡的財政為目標，發展經濟，培育新的財源增長點，實現區域經濟新的發展，以建立廣泛的收入來源。在支出發面，地方政府要本著厲行節約的原則嚴控日益增長的行政事業性經費開支，對于那些可以通過市場提供的公共物品要引導社會資金進行投資，提高財政資金的使用效率。中央財政要完善轉移支付制度，加大對經濟欠發達地區和落后地區的轉移支付力度，匹配地方政府的財權和事權，縮小其收支差距。

作者單位：河北省唐山市交通運輸局

參考文獻：

[1]張麗恒.我國地方政府投融資平臺的債務風險研究[J].經濟縱橫，2011，(4).

[2]何志浩.轉軌時期地方政府債務風險及其防范[J].技術經濟與管理研究，2009，(6).