社區(qū)衛(wèi)生人力資源配置和人才隊(duì)伍建設(shè)之初探

【摘要】 目的 客觀分析社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀，探討社區(qū)衛(wèi)生人力資源配置及其人才隊(duì)伍建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑與策略。方法 以北京市某城區(qū)為實(shí)例，依據(jù)有關(guān)配置標(biāo)準(zhǔn)，定量分析、循證研究社區(qū)衛(wèi)生人力資源配置、人才隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀及其存在問題。結(jié)果 中國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系初步建立，管理運(yùn)行機(jī)制持續(xù)改善，服務(wù)水平不斷提升，但人力資源配置和人才隊(duì)伍建設(shè)仍然存在編制總量不足、結(jié)構(gòu)比例失衡、能力水平有待提高的現(xiàn)狀。結(jié)論 社區(qū)衛(wèi)生人力資源配置與人才隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問題，成為社區(qū)衛(wèi)生可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，與新時(shí)期加快社會(huì)建設(shè)，改善民生，促進(jìn)衛(wèi)生服務(wù)公平、可及和均等化不相適宜，需要政策機(jī)制加以保障。

【關(guān)鍵詞】 社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)； 人力資源； 科學(xué)發(fā)展觀

中國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，從1997年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》算起，已經(jīng)走過10多年歷程。2006年《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》發(fā)布。“決定”提出“改革城市衛(wèi)生服務(wù)體系，積極發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)”，“意見”則將發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)作為深化城市醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、有效解決群眾“看病難、看病貴”問題的重要路徑。2009年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》明確指出“完善以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的新型城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。加快建設(shè)以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為主體的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。回顧中國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展歷程，針對(duì)目前社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的“體系”和“網(wǎng)絡(luò)”，“路徑”和“作用”發(fā)揮的現(xiàn)狀，筆者結(jié)合北京某城區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行探討。

1 北京市某城區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀與進(jìn)展概覽

北京市某城區(qū)是北京6個(gè)中心城區(qū)之一，全區(qū)無農(nóng)業(yè)人口。轄區(qū)地域東西寬約12.25公里，南北長(zhǎng)約13公里，面積84.38平方公里，有9個(gè)街道，139個(gè)居委會(huì)。據(jù)2011年人口普查最新數(shù)據(jù)公布，全區(qū)常住人口61.6萬人，常住人口中有家庭22萬戶。家庭戶人口54.6萬，平均每個(gè)家庭2.48人。常住人口中男性54.6萬（51.3%），女性30萬（48.7%）。0～14歲5.5萬（8.9%），15～64歲50.1萬（81.4%），65歲及以上6萬（9.7%）。一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)正以“大建設(shè)、大調(diào)整、大發(fā)展”步伐加快推進(jìn)。另一方面，居民群眾的醫(yī)療衛(wèi)生需求呈現(xiàn)多層次多元化增長(zhǎng)，老齡化問題日趨明顯，心腦血管病等慢性病防控任務(wù)十分艱巨。

“十一五”期末，轄區(qū)居民平均期望壽命83.13歲，比“十五”期末增加6.82歲。甲乙類傳染病（含新增甲乙類傳染病）發(fā)病率400.4/10萬以內(nèi)，孕產(chǎn)婦死亡率15/10萬以內(nèi)，嬰兒死亡率4.39‰以內(nèi)。死因順位前5位分別是惡性腫瘤、心血管病、腦血管病、呼吸系統(tǒng)和內(nèi)分泌與營(yíng)養(yǎng)代謝性疾病。疾病順位前10位分別是惡性腫瘤、心臟病、腦血管病、呼吸系統(tǒng)疾病、損傷和中毒、內(nèi)分泌與營(yíng)養(yǎng)代謝疾病、消化系統(tǒng)疾病、泌尿生殖系統(tǒng)疾病、神經(jīng)系統(tǒng)疾病和傳染病。

按照北京市的統(tǒng)一部署，該城區(qū)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系從無到有，從低層次、低水平到逐步完善、功能較為齊全，從機(jī)構(gòu)自主辦社區(qū)到全行業(yè)規(guī)范管理，從以患者為個(gè)體的服務(wù)到以居民健康為中心的管理模式，逐步形成了“政府主導(dǎo)，社會(huì)補(bǔ)充、體系健全，統(tǒng)籌發(fā)展，功能完善，管理規(guī)范”的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系。目前，與9個(gè)街道相匹配的9個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心已建成運(yùn)行，按照“15分鐘可及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)”要求，規(guī)劃建設(shè)34個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，其中33個(gè)已建成運(yùn)行。1998～2002年為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展的初級(jí)階段，主要服務(wù)模式是以“治病”和“預(yù)防接種”為主；2002～2006年為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的快速發(fā)展階段，主要以公共衛(wèi)生和社區(qū)醫(yī)療服務(wù)為重點(diǎn)的服務(wù)模式；2006～2010年為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能的完善階段，社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)突出以“收支兩條線”和“購買服務(wù)”兩種模式管理運(yùn)行。

2 北京市某城區(qū)社區(qū)衛(wèi)生人力資源與人才隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀

目前，已經(jīng)建成運(yùn)行的與9個(gè)街道匹配的9家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心中，由政府舉辦并實(shí)行“收支兩條線管理”的有3家，駐區(qū)三級(jí)醫(yī)院舉辦并實(shí)行政府“購買服務(wù)”的有4家，另外1家由原街道集體經(jīng)濟(jì)舉辦亦實(shí)行“購買服務(wù)”管理運(yùn)行。“購買服務(wù)”社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，政府不負(fù)責(zé)編制、人員經(jīng)費(fèi)及人員“身份”問題。9家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和34家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的主任、站長(zhǎng)，98%以上為醫(yī)務(wù)人員兼職。

截止到2010年底，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)為713人，臨時(shí)聘用人員243人（34.08%）。衛(wèi)生技術(shù)人員總數(shù)625人，其中醫(yī)師293人（46.88%），取證全科醫(yī)生僅為136人（占醫(yī)師總數(shù)的46.41%），中醫(yī)師59人（20.14%），防保人員47人（占衛(wèi)生技術(shù)人員的7.52%，其中專職39人），注冊(cè)護(hù)士207人（占衛(wèi)生技術(shù)人員的33.12%，取證社區(qū)護(hù)士160人，占全部護(hù)士的77.29%）。如果把素質(zhì)能力、技術(shù)水平、待遇收入、醫(yī)護(hù)防以外的醫(yī)技人員等拋開不談，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)存在明顯問題：一是編制缺額，二是結(jié)構(gòu)失常，三是補(bǔ)充困難，是社區(qū)衛(wèi)生可持續(xù)發(fā)展的最大障礙。筆者以目前出臺(tái)的關(guān)于社區(qū)衛(wèi)生人員配置的“四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”算賬如下。（1）2006年，北京市編辦、市衛(wèi)生局、市財(cái)政局49號(hào)文件規(guī)定，“十一五”期間社區(qū)衛(wèi)生人員編制標(biāo)準(zhǔn)，每3000、2500、2000服務(wù)人口分別配置全科醫(yī)生、社區(qū)護(hù)士和防保人員各1名。應(yīng)配置人員分別為205、246、308人。實(shí)際現(xiàn)有取證資格的分別為136、160和39人。全科醫(yī)師、社區(qū)護(hù)士均有缺額，防保人員嚴(yán)重缺額達(dá)269人。（2）2011年，國務(wù)院要求到2012年每萬人配置2～3名全科醫(yī)生。按此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，該城區(qū)共有常住人口61.6萬（不含流動(dòng)人口）應(yīng)配備全科醫(yī)生123～184人，目前僅有136人取得全科醫(yī)生合格證。現(xiàn)有衛(wèi)生技術(shù)人員中包含了中醫(yī)、口腔、輔診和返聘專家等在內(nèi)。（3）2011年，北京市開展家庭醫(yī)生式服務(wù)工作，每個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)配備3人（含全科、護(hù)士、防保各1人），負(fù)責(zé)簽約服務(wù)600戶最多800戶家庭，應(yīng)該建立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)總數(shù)366個(gè)。目前實(shí)有服務(wù)團(tuán)隊(duì)84個(gè)人，缺少團(tuán)隊(duì)282個(gè)，共計(jì)846人。（4）2011年，中央編辦《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》28號(hào)文件規(guī)定，“人員編制按服務(wù)人口1‰左右的比例核定”，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)編制應(yīng)為616人，專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)占編制554人，其中公共衛(wèi)生人員139人。但現(xiàn)狀是編制缺額，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

3 中國社區(qū)衛(wèi)生人力資源配置和人才隊(duì)伍建設(shè)對(duì)策與建議

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)速度加快，人民群眾健康需求的不斷增加，政府高度重視社區(qū)衛(wèi)生工作。在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系基本建成的基礎(chǔ)上，市、區(qū)政府進(jìn)一步增加財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，2008～2010年總投入10971萬元，其中社區(qū)衛(wèi)生保障經(jīng)費(fèi)2762萬元，藥品零差率銷售補(bǔ)貼2679萬元，社區(qū)衛(wèi)生中醫(yī)藥工作經(jīng)費(fèi)59萬元，返聘醫(yī)學(xué)專家補(bǔ)貼369萬元，社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)4971萬元，社區(qū)衛(wèi)生信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)104萬元。盡管如此，多年來在體制機(jī)制、政策導(dǎo)向、管理運(yùn)行、層次結(jié)構(gòu)等方面積累的問題和矛盾仍然比較突出，隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)問題尤為突出。按照前述的4個(gè)配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)分析，全區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)人力資源配置缺口相當(dāng)大，如果再加上流動(dòng)人口，則社區(qū)人力資源更加不足。此類情況在北京市和全國都有不同程度的存在。北京市雖然實(shí)施了“四個(gè)一批”工程，但仍然是階段性補(bǔ)救措施。全國沒有形成完善系統(tǒng)的全科醫(yī)學(xué)教育培訓(xùn)體系，中等醫(yī)學(xué)專業(yè)學(xué)校大多又被取消，社區(qū)衛(wèi)生職業(yè)不被社會(huì)輿論導(dǎo)向“看好”，待遇低、人才流失嚴(yán)重等現(xiàn)象，加劇了社區(qū)衛(wèi)生人才問題的凸顯，并有“惡性循環(huán)”趨勢(shì)。

對(duì)于解決社區(qū)衛(wèi)生人力資源配置和人才隊(duì)伍建設(shè)的問題，筆者認(rèn)為，首先，需要解決認(rèn)識(shí)問題。人才隊(duì)伍和科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。加快推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生工作已經(jīng)成為社會(huì)建設(shè)的重要任務(wù)。黨的“十七大”提出，醫(yī)療衛(wèi)生工作關(guān)系千家萬戶的幸福安康，各級(jí)政府和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要努力為人民群眾提供“安全、有效、方便、價(jià)廉”的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)做出貢獻(xiàn)。社區(qū)衛(wèi)生工作作為人民群眾最直接、最關(guān)心的民生事業(yè)，必須貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持轉(zhuǎn)變職能、政府主導(dǎo)、健全體系、務(wù)實(shí)推進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的原則，動(dòng)員全社會(huì)力量，把社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)做實(shí)，把服務(wù)人民群眾的健康事業(yè)作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。“守門人”的關(guān)鍵是要有人，有能人。

其次，需要加快推進(jìn)落實(shí)。發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政府轉(zhuǎn)變職能所在。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)速度的加快，醫(yī)藥體制深化改革的任務(wù)加重，社區(qū)以基本醫(yī)療衛(wèi)生為主要內(nèi)容的“六位一體”服務(wù)內(nèi)涵必將進(jìn)一步增加和細(xì)化。2009年以來，國家和北京市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目、重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目范圍逐漸擴(kuò)大，絕大多數(shù)項(xiàng)目要靠社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)及其衛(wèi)生人員加以落實(shí)。2011年，北京市推出的社區(qū)衛(wèi)生“家庭醫(yī)生式服務(wù)”工作，基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)工作內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)大，服務(wù)內(nèi)涵要求和考核評(píng)價(jià)進(jìn)一步完善。在人員配備明顯不足，任務(wù)越來越重的情況下，社區(qū)居民健康“守門人”的責(zé)任和壓力不言而喻。人力資源配置和人才隊(duì)伍建設(shè)無疑成為饒不過的“軸心”問題。

第三，需要政策導(dǎo)向作為。認(rèn)識(shí)提高了，問題明確了，如何研究對(duì)策是社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵。一是建議國家從教育培養(yǎng)體系上找出路，設(shè)計(jì)并擴(kuò)大全科醫(yī)學(xué)專業(yè)，或與公共衛(wèi)生教育相結(jié)合，加快社區(qū)衛(wèi)生人才培養(yǎng)。如有必要，城市地區(qū)應(yīng)該恢復(fù)中等專業(yè)教育制度，按照缺什么補(bǔ)什么的原則，加快社區(qū)衛(wèi)生后備人才隊(duì)伍建設(shè)。二是各級(jí)政府在政策機(jī)制上做文章。人才教育培養(yǎng)周期長(zhǎng)，難以“救急”，可以考慮在政策導(dǎo)向機(jī)制上加以探討，如提高社區(qū)衛(wèi)生待遇，創(chuàng)造一個(gè)良好的工作環(huán)境。大醫(yī)院與社區(qū)衛(wèi)生人員在經(jīng)濟(jì)收入、職稱晉升、社會(huì)認(rèn)同等方面“拉近距離”，公平、尊重、和諧是引進(jìn)人才、留住人才最好的環(huán)境基礎(chǔ)。三是在社會(huì)輿論宣傳導(dǎo)向上有作為。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)是人民群眾最直接、最關(guān)心的民心事，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系這個(gè)“網(wǎng)底”既要社區(qū)人、也要各級(jí)政府、更要全社會(huì)共同協(xié)力“結(jié)牢”，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)這個(gè)特殊職業(yè)如果被“低端”導(dǎo)向所累，大力推進(jìn)、科學(xué)發(fā)展社會(huì)衛(wèi)生服務(wù)勢(shì)必成為一句口號(hào)。最后，需要形成長(zhǎng)效機(jī)制。社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展改革是復(fù)雜的長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，系統(tǒng)工程需要用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)方法加以研究。社區(qū)衛(wèi)生人才隊(duì)伍既是居民健康“守門人”，又是具體任務(wù)的實(shí)踐者、承擔(dān)者，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵建設(shè)究竟如何，居民對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)是否滿意，是這一系統(tǒng)工程的終極體現(xiàn)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。作為系統(tǒng)工程，無疑需要社區(qū)人做出長(zhǎng)期不懈能力，更需要各級(jí)政府、衛(wèi)生部門和全社會(huì)的大力支持。把社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施與內(nèi)涵建設(shè)完善好，把社區(qū)衛(wèi)生人力資源配置和人才隊(duì)伍建設(shè)好，把社區(qū)人的時(shí)間和精力還給居民群眾服務(wù)好，把社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)科學(xué)管理作為戰(zhàn)略任務(wù)實(shí)現(xiàn)好，才能為促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生事業(yè)協(xié)調(diào)健康可持續(xù)發(fā)展，為構(gòu)建和諧社會(huì)做出更大貢獻(xiàn)。

綜上所述，必須用長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，務(wù)實(shí)的發(fā)展思路，健全的長(zhǎng)效機(jī)制，為社區(qū)衛(wèi)生人力資源的合理配置、人才隊(duì)伍建設(shè)的健康發(fā)展做出努力。

（收稿日期：2011-07-11）

（本文編輯：郎威）