事業單位改革:如何端平這碗水

編者按：

從黨的十四大提出事業單位分類改革的目標算起，中國特有的“事業單位”改革已經走過了19年歷程。據悉，日前，決策層已就推進事業單位分類改革作了全國性的整體改革部署，改革時間表也已確定：2015年，中國將在清理規范基礎上完成事業單位分類；到2020年，中國將形成新的事業單位管理體制和運行機制……時間表吸引了各方廣泛關注，它不僅關系著4000多萬“事業人”的命運，同樣是中國社會體制改革富有深遠意義的一步。本刊將關注事業單位改革的過去、現在和未來，分析解讀改革的具體措施，以饗讀者。

日前，決策層已就推進事業單位分類改革作了全國性的整體改革部署，改革時間表也已確定。這項涉及包括離退休人員在內的4000萬“事業人”的改革，終于正式啟動。

中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院汪玉凱教授說：“經過了長期的醞釀、準備、調整，國家層面的中長期改革指導意見將對下一步中國事業單位改革起到重要的宏觀性、綱領性、指導性作用。”

背景：社會事業發展相對滯后

有統計稱，我國有126萬個事業單位，共計3000多萬正式職工，另有900萬離退休人員，總數超過4000萬人。70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫生，相當比例的傳媒、體育、文化等公共服務事業，各種社團群團組織都集中在由政府出資舉辦的各類事業單位，其經費支出占政府財政支出的30%以上。這就意味著事業單位改革將涉及最廣泛的階層和行業。

來自高層的判斷認為，面對新形勢新要求，我國社會事業發展相對滯后，一些事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活。公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高。支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。

有的事業單位對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務這個公共機構的基本價值取向。此外，已經形成的部門利益和個人利益結構在改革中很難被打破，成為事業單位改革的最大阻力。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過分類改革加以解決。

據了解，此次事業單位分類改革的總體目標是：到2020年，建立起功能明確、運行高效、治理完善、監管有力的事業單位管理體制和運行機制，構建政府主導、社會力量參與的公益服務新格局，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。

改革的主要思路，將按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業發展為目的，以科學分類為基礎，以深化機制體制改革為核心，總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩步推進，進一步增強事業單位活力，不斷滿足人民群眾和經濟社會發展對公益服務的需求。

來自高層的信息顯示，今后5年事業單位改革的階段性目標是，在清理規范基礎上完成事業單位分類，承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位的改革基本完成，從事公益服務事業單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得明顯進展，管辦分離、完善治理結構等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業的制度環境進一步優化。

內部公平：編制，一條看不見的分割線

吳奕在上海一家媒體工作已有12年，但一直是編外人員。“進不了編制內，就永遠是‘二等公民’，收入差一大截，別人有的福利待遇我們都沒有。”

吳奕年收入約為2萬元，同樣崗位編制內員工按職稱不同，年收入5萬～7萬元不等。每月的飯貼、車貼，編制內員工是編制外的一倍，每年的高溫費、安全獎也要高出不少。編制內員工每月有洗理費200元，編制外員工不享受。編制外員工也沒有帶薪休假。

吳奕知道法律規定“同工同酬”，但不敢向單位提出要求，因為擔心失去工作，畢竟在事業單位穩定而體面，為外人所羨慕。

員工分為編制內外，這種狀況在事業單位普遍存在，法院、檢察院、媒體、學校、醫院、科研院所……有的事業單位，編制外員工數量甚至超過編制內員工，承擔著主要的業務工作。

但是，干得再多、再好，如果沒有編制，其處境還是非常尷尬，通常和編制內員工沒法比。收入差距是一方面，此外還難以享受到編制內員工完整的福利待遇，如社會保障、落戶口，評職稱、向上發展也往往得不到平等的機會。

對此，編制外員工怨言頗多，事業單位管理方也有難處。

一個編制，意味著一份財政撥款。一個事業單位有多少編制，不是單位本身能決定的，每增加一個都要花很大工夫。何況，目前各級編制部門對事業編制的總原則是“精簡”，這就意味著事業單位如果沒有大的職能變化，擴編幾乎不可能。

還有一些事業單位干脆通過大量招聘編制外員工來控制用工成本，用一份編制內員工的錢去養活三到四個編外人員，即使有了新的編制，其編外員工也很難轉正。

中國以往的事業單位改革沒有從全方位推進分類開始，而是首先從人事制度改革起步。在人事制度改革的同時，有些該走向市場的開始走向市場，比如新聞出版事業，部分實行了企業化、市場化和集團化；但有些本該走向公益化的卻舉步維艱，比如醫療事業的過度市場化問題，在醫療體制改革過程中，一直沒有邁出像樣的步子。

同時，一些已經開始走向市場化的事業單位，按照人事制度改革也定崗定級定編，分配制度又走回按照職稱、級別分配的老路上來。同時，本來應該市場化的，崗位編制就應該按照市場需求來調節，結果因為編制限制，導致在編不在編的，收入差異懸殊，違背多勞多得和同工同酬原則。

外部公平：明顯落差引發社會不公

在這一次事業單位改革周期之中，將現有事業單位進行分類被認為是改革的前提。分類改革的內容是：按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃為行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列，強化其公益屬性。

從分類改革便可以看得出事業單位原有的橫跨政府(行政職能)、市場(生產經營)和社會(公益服務)三大領域的特殊屬性，如此一個 “全能體制”決定了事業單位往往具有著“一腳門里、一腳門外”的從容身份，也決定了自身在面對社會上其他單位時的巨大相對優勢。

事業單位職工超出其他社會成員的待遇優勢，其明顯的落差一直深受詬病。

2010年，北京理工大學教授胡星斗向全國人大遞交了一份《對歧視性、多軌制的社會保障制度進行違憲審查的建議》，他認為，我國的社會保障制度分4個等級，第一等級是官員、公務員和部分事業單位人員，享受優越的財政撥款的養老、公費醫療甚至公費療養；第二等級是一般城市職工，企業和個人各繳一部分保險費用，個人賬戶加社會統籌；第三等級是城市無固定工作的居民，購買商業保險；第四等級是農村人口，參加低層次的農村養老與合作醫療。

我們面臨的嚴峻形勢是：目前中國農村有40%至60%的人看不起病；在中西部地區，由于看不起病，住不起院，死在家中的人占60%到80%。據第三次國家衛生服務調查顯示，城市居民中沒有任何醫療保險的占44.8%，農村有79.1%的人沒有任何醫療保險。而在今天的中國，公務員、事業單位人員不用繳費即可直接享受高額養老待遇，老無所憂；企業職工繳費額度為全球最高，卻只能領到勉強夠溫飽的退休金；農民(農民工)則幾乎沒有制度上的養老保險。

思路：“甩掉兩頭，留下中間（中堅）”

強化事業單位的公益屬性，是此次事業單位分類改革中尤為突出的主導理念。

在國家行政學院教授宋世明看來，事業單位的分類改革可謂“甩掉兩頭、留下中間（中堅）”。所謂分類改革，即按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃為行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列，強化其公益屬性。

“行政的歸行政，市場的歸市場”，宋世明說，留下提供公益服務的事業單位作為基本公共服務的主要提供者。

作為中國歷次機構改革的遺留產物，一部分承擔行政職能的事業單位沒有納入公務員管理，造成一些公共機構出現利用所占有的公共資源亂收費、亂罰款的現象。

公益分類 ：叫停義務教育擇校費

被留下的“中堅”，也進行了細分。據了解，此次改革部署又根據職責任務、服務對象和資源配置等情況，將從事公益服務的事業單位劃分為兩類。承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類。承擔高等教育、非營利性醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

“這樣分類也可以看作是按照公益屬性的純粹程度來劃分的。”汪玉凱說，純公益類的事業單位，是由政府出資保障的，不再允許其存在經營性活動。“比如鄉鎮診所、社區醫院等就屬于基層的基本醫療服務。以前經常說的教育產業化，這個概念模糊不清，現在可以肯定地說義務教育是不可以產業化的，長期不治的義務教育階段‘擇校費’應被叫停”。

汪玉凱指出，高校、職業教育、綜合醫院等，應該屬于準公益類的事業單位，允許其部分市場配置資源，但不允許進行以盈利為目的的生產經營活動。

提升改造：一切為了公益服務

“‘留下中堅’也并不是原封不動地留下，而是要對從事公益服務的事業單位進行整體的優化、提升、改造。”宋世明分析，這其中包括改革管理體制、建立健全法人治理結構、深化人事制度改革和收入分配制度改革、推進社會保險制度改革、加強監督等若干“重塑”項目，“這一系列改革，無不是為了強化事業單位的公益屬性”。

“重塑”項目中最引人注目的，是社保制度的改革。據悉，高層要求是完善事業單位及其工作人員參加基本養老、基本醫療、失業、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系。

事業單位工作人員基本養老保險實施社會統籌和個人賬戶相結合，養老保險費由單位和個人共同負擔，個人繳費全部計入個人賬戶。養老保險基金單獨建賬，實行省級統籌，基本養老金實行社會化發放。

實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革后退休的人員妥善保證其養老待遇水平平穩過渡、合理銜接，保持國家規定的待遇水平不降低。此外，還將建立事業單位工作人員職業年金制度。

“可以看出，未來的公益服務新格局將為公眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務”，汪玉凱說，事業單位改革并不是單純地減少數量和人員，經過剝離、重塑后的事業單位，在未來發展中質量將提升，數量也會調整和增加，“一切服從于人民群眾對于公益服務的需要”。

事業單位的弊病很大程度就是改革不徹底的結果，如果這次僅僅是改，而不是改徹底，那么不過是又將陷入一輪換湯不換藥的循環。但是目前來看，此次改革，目標清晰，重點在于回歸事業單位的公益和服務屬性，與“十二五”時期切實解決與百姓利益直接相關的醫療、衛生、教育等民生難題相呼應，以與“民富”戰略相吻合，切合民眾的呼聲。有了明確的方向，就需要具體的實際行動。我們期待這場涉及超過126萬個機構，4000余萬人利益的改革完美開局。

難點：行政性和經營性事業單位如何“剝離”

動力：現實訴求呼喚公益屬性回歸

幾個月前，應屆畢業生小琳在網上看到了某廳局級部門下屬事業單位的招聘公告。在連續通過筆試、面試、體檢、政審和公示環節后，小琳將正式成為4000萬“事業人”之一。

2002年起，像小琳這樣通過應聘進入事業單位已漸成常態。人社部今年年初表示，目前全國事業單位聘用合同簽訂率已達90%。但在人事制度等單項改革取得突破的同時，缺乏國家層面的統一規劃仍制約著事業單位改革整體進展。日前，國務院下發的分類推進事業單位改革的指導意見，成為我國第一個統領事業單位改革進程的宏觀部署。

“為什么現在需要聚焦頂層設計的指導意見？”中國人事科學研究院院長吳江表示，由于在長期的改革過程中，一些公共服務產品過度市場化，如部分醫院、學校出現亂收費現象，亟須國家在宏觀層面予以規范，強化公共事業單位的公益屬性。

汪玉凱認為，只有當改革實現整體推進時，各單項變革才可能沖破現有利益格局，體現政策設計初衷。

由于歷史原因，事業單位的功能定位含混，出現政事不分、管辦合一、事企融合，結果造成資源配置不合理、公共服務供給不足、工作效率低下等問題。在未來的改革方案中，強化事業單位的公益屬性將成為主導理念。按照規劃，行政性和經營性事業單位的“剝離”過程將在5年內完成。

“過去的19年，主要推進了事業單位的社會化改革，由政府包攬轉變為以公有制為主體、多種所有制事業單位并存；從業人員身份也實現由公職人員向職員的轉化。”吳江認為，各地的基層改革已十分活躍，這些實踐經驗為制定宏觀政策提供了豐富案例，所以現在才有把握推出指導意見。

汪玉凱指出，當不同的改革模式在各地遍地開花之時，如果缺乏國家層面的整體部署，有可能進一步忽視事業單位的公益性，“提升公益服務水平、滿足人民群眾需求，是事業單位改革的出發點和落腳點”。

據吳江分析，事業單位改革的動力來自內外兩個方面：從外部環境看，社會公眾對于解決就業難、看病貴及提升社保水平等方面的現實訴求，迫使事業單位必須通過改革來滿足公眾；從內部機制看，事業單位的廣大知識分子和技術人員也希望獲得與付出相匹配的回報，不能“干好干壞一個樣”。

在經營性事業單位改制方面，出版業已率先踏出了一條路。截至2010年年底，177家中央經營性出版社中，除一家停退外，其余都換上了“企業身份證”。至此，包括地方出版社、高校出版社在內的全國所有經營性出版社已全部完成轉企，成為市場主體。

“由于出版社自身具有較強的經營目的，目前來看轉制成效良好，可以成為接下來經營性事業單位實現‘剝離’的范例。”汪玉凱說。

瓶頸：收入分配“雙軌制”如何破解

“工資雖然不高，但收入可以很高。”在小琳看來，除了一畢業就可以端起不會被打碎的“鐵飯碗”外，事業單位最吸引她的還有逢年過節的“灰色收入”。

2010年全面實施的績效工資改革，其中一個目的即嚴肅事業單位分配紀律。從政策設計看，將津貼發放狀態從無序狀變為有序，符合社會對事業單位收入分配管理的期待；但在實施過程中，卻仍無法杜絕紅包、購物卡等“后門收入”不絕的狀況，這甚至成為吸引年輕人投奔事業單位的優勢之一。

公立事業單位養老保障制度變革也遭遇困境。2008年年底，《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》出臺，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開展試點，但由于該方案大幅下調相關人員的退休養老待遇，實施效果并不佳。

“現在多數事業單位退休人員拿的是退休金，今后改革的方向是，事業單位人員要全部參加基本養老保險。”吳江介紹，中間會有一個“老人老辦法、新人新制度”的過渡期，保證“老人”養老待遇不下降，“新人”按照規定繳納社會保險；除基本養老保險外，一些事業單位還可通過職業年金的方式加以補充，以解決目前備受詬病的退休待遇“雙軌制”。

改革無疑牽動了4000萬“事業人”的切身利益。除此之外，在分類改革逐步“剝離”非公益性事業單位的過程中，也將有錯綜復雜的角力。

“事業單位分類改革難在如何‘剝離’。”汪玉凱說，對于行政性事業單位而言，雖然內部反對被劃入行政機構的聲音幾乎不存在，但劃歸行政系統的標準及如何避免造成行政機構臃腫化，卻是改革難點所在；對于經營性事業單位來說，如何公平對待在工作期間面臨改革的“中人”利益，需要決策者權衡利弊、公平應對。

在“剝離”后被保留下來的公益性事業單位中，仍然牽涉利益分配問題。“比如，一些地區義務教育階段的學校還在收取擇校費，當被劃歸到純公益性事業單位之后，還應不應該繼續收取？這筆費用要如何處置？又如，對于準公益性事業單位，在允許其保留市場機制的同時，如何規范其整體非營利性定位，也亟待決策者厘清。”汪玉凱說。