“一案三制”:學校突發事件應急管理的治本之策

2010年3月至5月，在短短50天內，我國連續發生了6起學校安全惡性事件，脆弱生命的消逝給人們心理上帶來的陰霾尚未散盡，新疆阿克蘇第五小學發生的重大踩踏事件又在臨近歲末之際再次敲響了學校安全的警鐘。這一系列事件在填滿人們痛苦記憶的同時也迫使我們認真反思當前在學校安全上存在的問題。

這些事件在去年如此集中和持續地爆發，我們在整個學校突發事件應急管理中到底缺少了什么？毋庸置疑，只有建立一套完善的、著眼于長效治理的學校突發事件應急管理體系才是最大限度保障校園安全的治本之策。

“一案三制”（即應急預案，應急管理體制、機制和法制）是我國應急管理體系的核心和基本框架，它是一個由4個不同維度共同構成的綜合制度體系，其中體制是基礎，機制是關鍵，法制是保障，預案是前提。在近年來接連發生的諸如雪災、地震等眾多突發事件中，這一相對完備的、科學的和可行的制度體系在事件的應對管理中發揮了重大的制度保障作用。作為我國突發事件應急管理的“治本之策”，這一制度體系也能為學校突發事件應急管理問題的解決提供必要的借鑒。

從系統論的角度看，學校相關問題的解決必然與社會問題的解決相統一。從事件類型的角度看，學校突發事件包含于國家突發事件類型體系之內。從實效性的角度看，“一案三制”體系在實踐中的成功運行為其在子領域的“適用”提供了適度的正當性。從方法論的角度看，“一案三制”的科學體系架構對于學校突發事件應急管理具有借鑒性。在學校突發事件應急管理問題上，可以對“一案三制”這一制度體系進行適當的“移植”（至少在核心理念和體系結構上），但同時應當注意融入本領域的特殊性以及規避和解決“一案三制”體系在實踐中遇到的問題，即建立學校突發事件應急管理“一案三制”體系。

與國家突發事件應急管理“一案三制”體系類似，學校突發事件應急管理“一案三制”體系也包括從體制、機制、法制到預案這一完整的階梯狀制度序列。具體而言：

一是關于學校突發事件應急管理體制。應當明確的是，在當前社會多元治理的大背景下，學校不是唯一的管理者和應對者。一個有效的學校突發事件應急管理體制應當是以學校為中心，并分別在縱向和橫向上向外延伸的十字形架構。所謂縱向即從上到下的各級教育系統，而橫向則指與學校同屬社會治理主體的組織和個人。只有建立起這樣的“大應急管理體制”，形成學校系統內外的有效互動網絡，才能使學校應急管理的各項功能真正得以發揮。此外，在學校突發事件應急管理過程中，除了應明確各機構的分工、職能、責任外，在權力配置上，還應慎重考慮在某些危急狀態下對部分應急管理主體的必要法律授權，從而避免出現危急時刻“無權不能為”的尷尬情形。

二是關于學校突發事件應急管理機制。除了應切實落實傳統“三段論”（即事前、事中、事后）所要求的各項內容外，還應注意兩方面的問題：一方面是形成事前階段的責任追究制度，另一方面是處理好事件相關人員（尤其是學生）的權利保護問題。突發事件發生后，應急管理主體的緊急處置權可能與相關人員的權利發生沖突，因此必須注意加強對相關人員的權利保護。

三是關于學校突發事件應急管理法制?？傮w而言，我國當前在學校突發事件應急管理領域的法律規范相對缺失、規范性文件規定零散且層級不高，尚未形成對該領域整體性、全面性和系統性的法律保障。就學校突發事件應急管理而言，無論是否專門制定法律，對已有法律規范的梳理、整合、查漏補缺以及在此基礎上的初步規范化是當前亟須展開的工作。

四是關于學校突發事件應急管理預案。雖然當前我國各級各類學校都已基本制定，但這些預案大多互相抄襲、內容空洞，缺乏可操作性，而且基本上都是制定之后束之高閣、“備而不用”，這不僅有違制定預案的本意，而且也間接加劇了校園突發事件事態的嚴重性。因此，有必要在相關立法中對預案的評估和演練予以強制規定，通過適度的立法強制促進評估和演練的常態化，提升其實效性。

由此可見，與國家突發事件應急管理“一案三制”體系相比，學校突發事件應急管理“一案三制”體系有其自身的特殊性。同樣由體制、機制、法制、預案構成的這一密不可分、相互作用的制度體系在各自領域也都有自身的制度特色和要求。可以說，這一基于學校突發事件應急管理特殊性而構建的制度體系實際上構成了我國學校突發事件應急管理的治本之策。還應注意的是，這一制度體系并非是一個封閉的體系，隨著學校突發事件應急管理實踐的豐富，一些新穎的、進步的、頗具實效性的應急管理方法和措施還將被逐步納入。

一個社會有問題并不可怕，可怕的是缺乏消化問題、改進制度的決心和勇氣。面對令人痛心的校園突發事件，我們需要的并不僅僅是有關機關的“緊急通報”、媒體的報道和公眾的哀悼，著眼于長效治理的學校突發事件應急管理制度體系的建立才是對逝者、傷者的最好慰藉。

（作者系中國人民大學博士研究生）