加強(qiáng)淮河中上游水利設(shè)施建設(shè),提高區(qū)域水資源調(diào)控能力

2010年12月31日頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出，水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利、除水害，事關(guān)人類(lèi)生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，歷來(lái)是治國(guó)安邦的大事。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利，必須下決心加快水利發(fā)展，切實(shí)增強(qiáng)水利支撐保障能力，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。按照《決定》的要求，我們對(duì)淮河流域的治理進(jìn)行了深入的調(diào)研，并提出加強(qiáng)淮河中上游水利設(shè)施建設(shè)提高區(qū)域水資源調(diào)控能力的建議。

一、加強(qiáng)中上游水利設(shè)施建設(shè)是現(xiàn)階段淮河治理應(yīng)首先關(guān)注的重要問(wèn)題

淮河位于黃河與長(zhǎng)江之間，是中國(guó)東部的主要河流之一。歷史上，淮河流域一直是洪澇災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家十分重視淮河的治理問(wèn)題，制定了有效的治理方針和實(shí)施規(guī)劃，并且在修建水庫(kù)、河道整治、堤防建設(shè)、蓄(滯)洪行洪、疏洪排澇、控制樞紐、開(kāi)辟入江入海水道、污水處理等方面投入了大量積極有效的工程措施，不僅大大提高了淮河流域的防洪抗災(zāi)能力，同時(shí)也在行洪排澇、水土保持和除污治理上取得了一定成效。

然而，隨著近年來(lái)自然氣候的變遷和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的提高，淮河流域治理問(wèn)題益發(fā)顯得更加突出。首先是現(xiàn)有的防洪排澇設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)不高，部分防洪設(shè)施甚至無(wú)法抵御十年一遇的洪澇災(zāi)害，洪澇災(zāi)害的發(fā)生仍很頻繁。其次是針對(duì)氣候的明顯變化，目前流域內(nèi)各項(xiàng)水源工程的年供水能力低，原有的 “蓄泄兼籌，近期以泄為主”的治水方略無(wú)法解決旱災(zāi)發(fā)生時(shí)對(duì)水資源的需求，致使區(qū)內(nèi)糧食產(chǎn)量徘徊不前，城鎮(zhèn)缺水時(shí)有發(fā)生。洪、澇、旱災(zāi)害和水資源在時(shí)空上的不均是淮河流域目前面臨的切實(shí)問(wèn)題。

因此，進(jìn)一步加強(qiáng)淮河中上游水利設(shè)施建設(shè)，提高防洪和區(qū)域水資源調(diào)控能力已經(jīng)成為淮河治理應(yīng)該關(guān)注的重要問(wèn)題。

二、現(xiàn)階段淮河治理存在的問(wèn)題

（一）洪澇問(wèn)題

淮河流域暴雨洪水集中在汛期6～9月，據(jù)歷史文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)， 16世紀(jì)至新中國(guó)成立初期的450年中，每百年平均發(fā)生水災(zāi)94次。

淮河洪水按影響范圍可分為全流域性洪水和區(qū)域性洪水。全流域性洪水是由于梅雨期長(zhǎng)、大范圍連續(xù)暴雨所造成。區(qū)域性洪水則由局部河段或支流暴雨所致。新中國(guó)成立以來(lái)的半個(gè)世紀(jì)內(nèi)，1950年、1954年、1957年、1968年、1975年、1991年淮河流域連續(xù)發(fā)生了多次大洪水，給淮河流域人民帶來(lái)巨大損失。

淮河流域澇災(zāi)主要分布于沿淮湖洼地和淮北平原中部河間平原區(qū)。淮北平原主要是排水系統(tǒng)不完善，遇到強(qiáng)降雨，雨水不能及時(shí)排出而致澇，但淹沒(méi)深度較淺，歷時(shí)較短，淹沒(méi)水深一般在0.5～1.0米，淹沒(méi)時(shí)間一般在10～15天。沿淮洼地，汛期淮河遇中、小洪水時(shí)，干流水位就高出地面，流域范圍內(nèi)來(lái)水無(wú)法外排，形成“關(guān)門(mén)淹”，淹沒(méi)水深大，時(shí)間持續(xù)長(zhǎng)，形成內(nèi)澇。

治淮以來(lái)，骨干河道經(jīng)過(guò)治理，淮河入海通道打開(kāi)，入江通道更加順暢，淮河流域洪水威脅明顯減輕。但上中游中小支流河道未經(jīng)系統(tǒng)治理，內(nèi)澇難以排除，加上因洪致澇現(xiàn)象比較突出，致使低洼易澇地?fù)p失比較嚴(yán)重。

新中國(guó)成立以來(lái)，河南省淮河流域低洼易澇地區(qū)先后進(jìn)行了多次不同程度的治理，排澇條件有所改善，洪澇災(zāi)害頻發(fā)的局面有所改觀(guān)。但受自然條件的制約，中小河流沒(méi)有系統(tǒng)治理，排水出路不暢，現(xiàn)有工程的防洪除澇能力仍然較低，受因洪致澇和旱澇交錯(cuò)的影響，糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)難以保證。目前，沿淮支流域區(qū)大多數(shù)洼地的排澇站規(guī)模小，標(biāo)準(zhǔn)低，且多數(shù)泵站建設(shè)年代較早，年久失修，存在大量的病站、險(xiǎn)站，有的低洼地區(qū)缺乏排澇設(shè)施，內(nèi)水難以外排。淮河平原中小支流除澇標(biāo)準(zhǔn)一般不足5年一遇。

（二）旱災(zāi)和缺水問(wèn)題

淮河流域干旱成災(zāi)與洪澇災(zāi)害相近。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近80年間，全流域的大旱年有20多年。

2008年淮河流域的河南、安徽、山東、江蘇遭遇了50年一遇特大旱災(zāi)。我國(guó)小麥主產(chǎn)區(qū)河南在過(guò)去的107天時(shí)間里沒(méi)有下過(guò)一滴雨；全省7000萬(wàn)畝農(nóng)田中， 4519萬(wàn)畝農(nóng)田受旱，其中700萬(wàn)畝麥田不同程度地出現(xiàn)麥苗枯死的現(xiàn)象，13萬(wàn)人出現(xiàn)了不同程度的飲水困難。

（三）水資源分布不均

淮河水資源在時(shí)間和空間的分布都是極不均的。淮河流域?qū)倥瘻貛О霛駶?rùn)季風(fēng)氣候區(qū)，多年平均降雨880毫米，時(shí)空分布極不均勻，6～9月降雨占全年降雨量的60％～80％。豐水年的雨量為枯水年的5倍之多。

從空間上看，淮河流域降雨總的趨勢(shì)是南部大、北部小；山區(qū)大、平原小；沿海大、內(nèi)陸小。流域內(nèi)5月15日～9月30日為汛期，平均降雨量達(dá)578毫米，占全部年降雨量的63％。降雨量年際變化大，1954年、1956年分別為1185和1181毫米，1966年、1978年僅為578和600毫米。

淮河流域年平均地表水資源為621億立方米，淺層地下水資源為374億立方米，扣除兩者相互補(bǔ)給的重復(fù)部分，水資源總量為854億立方米。

根據(jù)目前情況分析，淮河流域各項(xiàng)水源工程的年供水能力約450億立方米，在保證率為50％的平水年份缺水11億立方米，保證率為75％的中等干旱年份缺水41億立方米，保證率為95％的特枯年份缺水116億立方米。

淮河流域地表水地區(qū)分布總的趨勢(shì)是南部大、北部小，同緯度地區(qū)山區(qū)大、平原小，平原地區(qū)則是沿海大、內(nèi)陸小。

三、原因分析

（一）自然和現(xiàn)狀條件發(fā)生了變化

隨著全球氣候變暖，近年來(lái)淮河流域的氣候也發(fā)生了明顯的變化。首先，大氣降水量總體明顯減少，20世紀(jì)80年代以來(lái)，淮河干流出現(xiàn)過(guò)多次斷流，斷流時(shí)間、長(zhǎng)度呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)。其次，區(qū)域內(nèi)降水在時(shí)間和空間上的分布差異越來(lái)越大，枯水期干旱十分嚴(yán)重，且影響面廣，豐水期則往往是暴雨成災(zāi)，幾乎每年淮河流域都會(huì)有局部洪澇災(zāi)害發(fā)生。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)建設(shè)，特別是高速公路、土地整理等基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)用地改造，使得流域內(nèi)面流匯聚和徑流發(fā)生了一定的調(diào)整，致使中游以下的水利設(shè)施的功能失調(diào)。

（二）設(shè)施老化，蓄洪排澇能力仍顯不足

淮河流域的水利設(shè)施，特別是中上游分布的5300多座水庫(kù)，85%以上都是在上世紀(jì)50～70年代修建的。根據(jù)當(dāng)時(shí)淮河治理的主導(dǎo)方針，所有的水利設(shè)施主要是以防洪排澇為主。根據(jù)現(xiàn)有資料調(diào)查統(tǒng)計(jì)，這一時(shí)期所建成的水庫(kù)，特別是中小型水庫(kù)絕大部分都存在著一定的病險(xiǎn)及隱患。同樣，沿淮支流圩區(qū)大多數(shù)洼地的排澇站規(guī)模小，標(biāo)準(zhǔn)低，且存在大量的病站、險(xiǎn)站，排澇標(biāo)準(zhǔn)不足5年一遇，現(xiàn)有的水利設(shè)施絕大部分亟待修整。

（三）現(xiàn)有的水利設(shè)施與現(xiàn)實(shí)需要不協(xié)調(diào)

蓄洪防汛、疏洪排澇、調(diào)水防旱、疏航清污是近期淮河治理所面臨的幾個(gè)重大任務(wù)。從上述情況分析，目前的水利設(shè)施，特別是淮河中上游的水利設(shè)施，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足蓄洪防汛和疏洪排澇的根本需要。事實(shí)證明，由于水利設(shè)施的區(qū)域調(diào)配缺乏系統(tǒng)性和分布的合理性，淮河中上游現(xiàn)有的水利設(shè)施水資源儲(chǔ)蓄能力低，防旱覆蓋區(qū)域十分有限，以至于流域內(nèi)部分城市用水的調(diào)配都得不到滿(mǎn)足。

四、建議

（一）開(kāi)展水利情況調(diào)查，進(jìn)行小流域劃分，建立新的水利單元

基于環(huán)境氣候等自然條件的變化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)流域水利條件的影響，建議全面科學(xué)地開(kāi)展流域水文地質(zhì)調(diào)查和水資源評(píng)價(jià)，特別是應(yīng)開(kāi)展對(duì)流域水文地質(zhì)條件有決定性影響的中上游地區(qū)的水利情況調(diào)查。

依據(jù)氣候、地理、水土植被等自然現(xiàn)狀因素，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀分布和未來(lái)發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，根據(jù)水利匯排特點(diǎn)，進(jìn)行深一層次的小流域劃分；在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)自然阻隔因素，同時(shí)考慮高速公路等阻隔型線(xiàn)性工程以及土地治理造成的匯水區(qū)域的面流調(diào)整和涓流變化，結(jié)合地下采礦調(diào)整后的淺層水、承壓水資源情況，重新進(jìn)行流域中的水利單元（區(qū)域）劃分。

（二）從歷史變遷的角度出發(fā)，在踏實(shí)調(diào)研的基礎(chǔ)上，編制可操作性強(qiáng)的新時(shí)期淮河治理規(guī)劃

建議在編制新一輪淮河治理規(guī)劃中要從歷史變遷的角度出發(fā)，立足對(duì)變化中的淮河踏實(shí)調(diào)研的基礎(chǔ)上，科學(xué)分析和預(yù)測(cè)淮河流域的災(zāi)變趨勢(shì)、強(qiáng)度及特點(diǎn)，合理分析水資源對(duì)流域內(nèi)及周邊區(qū)域的保證能力，編制出切實(shí)可行的新一輪淮河流域治理規(guī)劃。

（三）以規(guī)劃為依據(jù)，建立水利設(shè)施體系，進(jìn)一步完善淮河中上游水利設(shè)施功能

豐季蓄力不足、排水不暢，枯水期儲(chǔ)水量小、調(diào)水能力低下，是當(dāng)前淮河流域旱澇災(zāi)害發(fā)生的主要原因。新一輪規(guī)劃實(shí)施期應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的分等級(jí)流域劃分，在充分利用改造后的原有水利設(shè)施的基礎(chǔ)上，規(guī)劃建立等級(jí)流域治理工程體系。特別是要加強(qiáng)中上游地區(qū)的水利設(shè)施建設(shè)，形成上下游水庫(kù)調(diào)控減壓，大中小水庫(kù)分蓄截流，進(jìn)一步提高豐季對(duì)洪水的吸蓄能力，減輕下游的排水壓力。

依據(jù)劃分的流域水利單元（區(qū)域），根據(jù)單元內(nèi)水資源情況（其中包括大氣降水、地表徑流和地下水）、社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，依靠單元所屬的等級(jí)流域治理工程體系，建立符合區(qū)域特點(diǎn)的專(zhuān)項(xiàng)輸水工程，進(jìn)行水資源的合理調(diào)配。其中包括跨時(shí)空調(diào)配和大區(qū)域調(diào)配。

（四）加強(qiáng)工程建設(shè)的運(yùn)行管理，確保實(shí)現(xiàn)工程既定的目標(biāo)

我國(guó)目前的水利工程建設(shè)中普遍存在的問(wèn)題是重建輕管，水利工程建好后，管理措施落后、管理不到位、管理經(jīng)費(fèi)短缺、管理者和使用者的經(jīng)濟(jì)利益沖突等因素導(dǎo)致建好的水利工程不能科學(xué)運(yùn)行和充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。

（五）完善管理政策，提高節(jié)水意識(shí)，充分發(fā)揮水資源利用效益

要想保證流域水資源的正常生產(chǎn)和生活需要，節(jié)約用水是走出困境的唯一出路。據(jù)此建議：

1．加強(qiáng)水資源管理，實(shí)行差別化的用水政策。針對(duì)南水北調(diào)、黃河、地表水、地下水進(jìn)行差價(jià)管理，過(guò)境水要按國(guó)家劃撥計(jì)劃使用，鼓勵(lì)使用大氣降水，有計(jì)劃地使用地下水。進(jìn)一步落實(shí)行業(yè)用水的差別化管理，把節(jié)約用水落到實(shí)處。

2．建立節(jié)水調(diào)控工程體系，推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉。

（作者單位：河南省人大常委會(huì)）