論行政通知行為的可訴性

摘 要：行政通知行為是行政主體行政管理的手段之一，它是以公開方式告知公眾特定事項的外部行政行為，具有主體的職權性、方式的公開性、形式的多樣化等特征。當前行政機關違法通知的行為屢見不鮮，嚴重損害了行政相對人的合法權益，而相對人通常很難通過訴訟方式進行救濟，因此，研究行政通知行為的可訴性問題，將其納入司法審查的范圍，具有十分重要的現實意義。

關鍵詞：行政通知行為；法律性質；可訴性分析

中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）12-0010-0374-01

一、行政通知行為概述

目前理論界對行政通知行為的研究較少，大多數學者僅對其進行類型化的討論，很少作出一般性的界定。在實踐中，由于不同的行政機關作出的通知行為各不相同，種類繁多，很難將其歸為某一種行政行為。盡管如此，通過查閱相關資料，結合自己的思考，筆者試圖作出如下界定：行政通知行為是指行政機關為達到的特定的行政目的，以公開的方式將某些特定事項告知公眾的要式行政行為。行政通知行為具有以下特征：

（一）主體的職權性。行政通知行為是行政主體依職權所為的行為，具有行政行為的效力。這里的行政主體既包括各級人民政府及其所轄行政機構，也包括國家公務員，還包括法律和行政委托的其他主體。其他主體也可以發布通知，但不屬于行政通知的范圍。

（二）方式的公開性。通常情況下，行政機關是以個別告知的形式直接將具體事項通知行政相對人，不具有普遍公開性，而行政通知行為是行政機關以公開的方式向行政相對人發布特定信息、事項的外部行政行為。

（三）形式的多樣化。行政機關作出的行政行為在性質上一般是單一的行政法律行為，而行政通知行為種類繁多，形式多樣，既可能是事實行為，包括程序性行政行為、實體性行政行為，也可能是法律行為，包括具體行政行為、抽象行政行為。

二、行政通知行為的法律性質

不同的行為應設置不同的救濟方式和手段；同樣，救濟方式和手段也應與被救濟行為相適應，應根據被救濟行為的特殊性質，設置與被救濟行為相適應的制度和程序。在行政訴訟中，某一具體行政行為的救濟方式通常是由該行政行為的性質決定的，因此，要研究行政通知行為可訴性問題，需要先分析行政通知行為的法律性質。

目前理論界對于行政通知行為的法律性質問題存在許多不同的觀點，且多進行類型化討論。事實上，在當今行政行為日益復雜化的情況下，行政機關為達到行政目的，會采取各種形態的行政行為方式，不可能采取單一的類型化的行政行為，僅對行政通知行為進行類型化討論很難揭示行政通知行為的性質。筆者認為，行政通知行為不具有單一的法律性質，而因其表現形式的不同分為抽象行政行為、具體行政行為、事實行政行為等形態。總之，行政通知行為具有不同于一般行政行為的表現形態，在性質上具有多態性、復合性的特點，在研究其可訴性時應依其形態不同而區別對待。

三、行政通知行為的可訴性分析

（一）抽象行政行為形態通知行為的可訴性。在實踐中，抽象行政行為形態的通知行為是最為常見的行政通知行為，此類通知多為公告、通告等規范性文件，因此對于此類行政行為的可訴性研究可以轉化為對規范性文件的可訴性研究。根據我國行政訴訟法的相關規定，抽象行政行政行為是不可訴的，以此來保證規范性文件的穩定性和執行力，然而抽象行政行為是針對不特定對象作出的，可以反復適用，且適用范圍較廣，一旦行為違法，即具有較強的破壞力，而行政相對人卻無法通過訴訟方式尋求救濟，其合法權益往往受到嚴重侵害。隨著抽象行政行為的日益增多，違法實施抽象行政行為的現象屢見不鮮，將其排除在行政訴訟受案范圍之外，顯然不利于行政相對人合法權利的保護，也嚴重影響司法監督功能的發揮，因此，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍符合現代行政理念的要求，具有十分重要理論和實踐意義。

（二）具體行政行為形態通知行為的可訴性。一般而言，行政機關作出的具體行政行為是可訴的，在研究具體行政行為類通知的可訴性問題時，有必要借助行政法上的成熟性原則來分析。成熟性原則是指某一行政行為需要發展到一定的階段，即達到成熟的程度時，才能對其進行司法審查，以此原則為依據，我們可以將行政通知行為劃分為成熟的行政通知行為和未成熟的行政通知行為。在行政實踐中，若某一行政通知行為是成熟的行政處理行為，即成熟到可以進行司法審查的程度，那么此類就是可訴的，比如某稅務機關對稅務違法案件作出處理決定后，應該直接送達卻采用公告的方式送達，行政相對人即可以通過訴訟方式進行救濟，因為它是一個成熟的行政通知行為。相反，一些行政通知是以行政過程的形態或者說是未成熟的行政行為的形態出現的，此行政通知行為就不具有可訴性，行政相對人只能尋求其他救濟方式來維護自己的合法權益。

（三）行政事實行為形態通知行為的可訴性。所謂事實行政行為，又稱單純行政行為，是指行政機關不以發生法律效果為目的，而以發生事實效果為目的的行政行為。由于行政事實行為性質的通知行為不對行政相對人產生行政法上的法律效果，對行政相對人沒有法律約束力，所以此類行政通知行為一般是不可訴的。筆者認為，在探討此類行政通知的可訴性時，應以保護行政相對人的合法權益為原則，根據實際情況區別對待：如果行政事實行為合法但對行政相對人的權益造成損害，雖然行為是合法的，也存在行政補償的問題，相對人對行政補償存在異議時，可以通過訴訟方式救濟；當行政事實行為合法且沒有損害相對人權益時，此時行政行為是不可訴的；如果行政事實行為違法且對相對人的權益造成損害，此時行政行為是可訴的，以保障行政相對人的權利救濟。

作者單位：遼寧大學法學院

作者簡介：王艷（1987— ），女，山東省臨沂人，遼寧大學法學院2010級法律碩士（法學）研究生。

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