我國政府社會保障財政責任與財政能力研究

摘 要：我國社會保障制度在近十年來，取得了非凡的成就，在以政府為主導的責任體系中，得到了長足的發展。政府社會保障財政責任包括財政政策支持、資金支持和財政管理監督等，本文則主要從政府的財政資金支持方面，探討和分析了我國政府的社會保障財政責任與財政能力，即一方面政府在社會保障領域有保證財政資金投入的責任，另一方面，政府財政，尤其地方政府財政又往往捉襟見肘，陷于困境。因此筆者初步提出了相應的政策建議，如建立和完善社會保障基金預算制度，合理劃分中央與地方的財政責任、調整政府財政的支出比例、推進財政分稅體制改革等。

關鍵詞：公共支出；財政責任；財政能力；支出比例

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）12-0214-02

政府社會保障責任是政府重要職責之一，而政府社會保障財政責任則是政府社會保障責任的核心。國內外對政府社會保障責任的影響因素、劃分原則、總體思路等有所論述，但并未找出劃分政府社會保障責任的規律和科學方法，在中國尤其缺乏有關政府社會保障財政責任的定量劃分和可操作方案的研究。而在現實工作中，一方面政府有著保證社會保障投入的責任，另一方面，政府財政，尤其是地方政府，常常面臨著嚴重的財政困難，在此背景下，界定政府社會保障財政責任的內涵，劃分政府與市場和社會、中央與地方、以及地方各級政府在不同社會保障項目上的財政責任，對中國社會保障事業乃至社會經濟健康和諧發展具有重要意義。

一、政府履行社會保障財政責任的理論基礎

（一）公共支出理論

廣義的公共支出是指通過公共部門預算提供物品和服務的成本，以及由政府頒布的法律和法規所引起的私人部門支出。如果單指第一方面即為狹義的公共支出。公共支出是以社會福利的最大化為目標，滿足公共需求的一種人為的、行政的和有計劃的資源配置活動，體現政府的政策取向。按照支出是否有直接補償來劃分的話，公共支出分為購買性支出和轉移支付支出，后者主要包括各種補貼、債務利息支出、社會保障支出等，并且直接影響社會收入分配，體現了收入分配調節職能。

公共支出理論表明，社會保障財政投入是政府公共支出的重要組成部分。社會保障本來就與公民福利有關，與改善社會貧困群體生活有關，它需要通過政府供給來增進國民福利。由此可見，社會保障作為社會分配體系中的重要內容，它在整個國民經濟分配整體中所占的份額，以及政府對社會保障的投入比例和財政責任，就成為客觀、全面地認識我國社會保障問題的基礎。

（二）公共經濟學理論

公共經濟學是運用經濟學的假設、理論和方法，研究分析以政府為主題的公共部門經濟活動的規律性。首先是公共物品和準公共物品理論，由于公共物品具有非競爭性和非排他性，因此市場機制對其調節作用是有限的，甚至是無效的。因此公共物品的提供是政府的首要職責，是政府發揮作用的領域，政府用稅收手段來籌集資金，提供生產。公共經濟學的主要內容則在于合理地確定政府提供公共物品和財政支出的規模。其次是公共財政理論，公共財政以滿足社會共同需要為目的，以提供公共產品為主要內容，以彌補市場缺陷為原則，以公共選擇為實現方式。社會保障在本質上應被歸為準公共物品，因此，公共經濟學理論應是分析政府社會保障財政責任的理論基礎。

從公共經濟學理論的角度分析，保證社會保障財政投入也是政府的重要職責之一，因此，社會保障作為一種準公共物品，那么顯然政府對社會保障的財政投入是政府的責任和職能所在。

二、政府履行社會保障財政責任的局限性

雖然在社會保障財政支出方面，政府有不可推卸的責任，但是政府財政在有些情況下，往往會面臨著財政困難。以下將通過對中央與地方的財政分擔狀況的分析，以及地方財政的困境研究，簡要分析政府的財政能力及其局限性。

（一）中央與地方的責任分擔失衡

中央與地方的財政責任分擔情況，長期以來，中央政府主要負責了外交、國防、武裝、金融、國債等方面的支出，而地方政府則承擔了公共服務、公共安全、教育、醫療、住房、就業、環保、交通等各種社會事務的大部分支出，在這些方面地方政府支出是中央政府支出的幾倍到幾十倍不等。當然，有些支出項目理應由地方來承擔，如城鄉社區事務等，但是在公共服務和社會保障領域，如教育、醫療、住房、就業等方面，則必須探討中央與地方財政責任的科學合理劃分，目前來講，中央政府在這些領域的投入嚴重不足。

而根據有關統計，我國中央政府的財政收入占政府總收入的比例，從1978年的15.5%，上升到2010年的53%左右，而地方政府的財政收入占總收入的比重從1978年的80%左右下降到了2010年的47%。而在政府支出方面，以2010年數據來講，中央政府支出占20%，地方政府支出占80%。這樣的對比顯示出，地方政府的財政收入低于中央政府，但是支出卻遠遠高于中央政府。因此，中央政府與地方政府在財政的收入和支出方面出現了嚴重的失衡。

（二）地方政府的財政困難

既然在公共支出部分，地方政府承擔了大部分的責任，那么地方政府的財政能力究竟如何呢？根據木桶理論，毫無疑問，西部十二省區的地方財政狀況，決定著我國地方財力的總體水平，因此，本文對西部各省區的財務收支狀況進行了分析，以2007年數據為例，得到了以下結論：

首先，僅西部地區，各省區的財政能力也是不平衡的，西藏自治區的地區生產總值為342.2億元，而四川省的生產總值是10505.3億元，西藏生產總值僅為四川省的三分之一左右。其次，盡管西部各省財政能力有所不同，但整體來講，其財政能力較弱，不足以負擔各種財政支出。第三，也是最重要的一點，數據顯示，西部十二省區的財政支出普遍達到財政收入的2—3倍，而青海、西藏赤字更為嚴重，青海省的財政收入和支出分別為42.2億元和214.7億元；西藏的財政收入和支出分別為14.6億元和200.2億元，這兩個省得財政支出分別達到財政收入的5倍和13倍左右。

造成這種局面的原因，第一是地方政府的自主收入不足。在不斷發展的分稅制財政體制下，增值稅的75％，消費稅的100％，金融、保險等營業稅的50％，以及后來又將所得稅的50％—60％，都由中央拿走；而將那些規模小、稅源散、征收難度大、收入不穩定、征收成本高的稅收留給了地方，導致了省以下收入增長相對乏力。在實際中，縣、鄉財政的主要收入只剩下兩塊：一是工商業對財政收入的貢獻，二是面向農民收取的各項稅費。在多數農業主產區和欠發達地區，工商業對財政收入的貢獻能力增長艱難，成為其財政增收艱難的重要原因。

第二就是各級政府事權的劃分不合理。目前我國各級政府之間的事權劃分不合理、不清晰的問題比較突出，實際上形成了省以下政府層層向下下放事權的格局，最終導致了縣、鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，成為現在的突出矛盾。

中國區域經濟的非均衡發展直接決定地方政府財政能力的強弱，從而引發地區間社會保障公共產品和服務供給水平的差異；而中央政府和地方政府在社會保障領域內財政關系的失衡，則會導致地方政府沒有積極性也無財力提供充足的社會保障公共產品。所以，在保證政府履行社會保障財政責任的前提下，如何提升各級政府的財政能力、保證社會保障投入就成為一個值得探討的問題。

三、關于政府社會保障財政責任的幾點思考

（一）建立和完善社會保障基金預算制度，合理劃分央地責任

除此之外，若要進一步實現中央與地方社會保障財政的合理劃分，筆者主張建立和完善社會保障基金預算制度。合理的基金預算將有利于理清中央政府和地方政府在社會保障基金出現缺口時的財政責任。同時，預算編制的過程也應明確央地政府的責任，如地方政府，即目前作為統籌單位的省區政府應負責社會保障基金預算草案的編制，將編制過程使用的原始數據提交給中央政府，中央政府根據這些數據對各省區的預算草案進行審定，并最終形成社會保障基金預算。有了明確的預算制度，政府的社會保障財政責任才能合理劃分，明確出央地政府在不同類型保險制度中的責任，如養老、醫療、工傷、失業、生育等方面的財政責任劃分；以及明確出不同層級政府在不同類型保險制度中的財政支出責任，如中央、省區、市縣，甚至鄉鎮等不同層級的支出責任。

（二）調整政府財政的支出比例

政府的財政支出，主要分為三大類，即經濟性支出、社會性支出，以及包括行政管理費和國防費用在內的維持性支出。行政管理費所包含的內容是，行政管理支出、黨派團體補助支出、外交支出，以及公安、安全、司法、法院、檢察院等機構的支出和辦案費用補助。一般的規律是，隨著經濟發展，政府支出中的經濟性支出和維持性支出的比重趨于下降，社會性支出所占比重上升。

鑒于我國政府財政在社會保障支出能力方面的局限性，筆者分析了我國政府財政支出結構的基本情況，以期通過調整政府財政支出結構，來增強社會保障支出能力。通過對我國2000年至2006年間的財政支出結構的分析，我們看到，我國社會支出占財政總支出的比例，近些年趨于穩定，保持在26%以上，但是與2000年和2001年比較，反而有下降的趨勢。同時，行政管理費的支出卻直線上升，長期高達19%以上，只在2006年有一點下降趨勢，但仍然在18%以上。同時，經濟建設支出有下降的趨勢，國防支出則常年保持7%多一點。由此，筆者認為，在調整財政支出比例方面，可行的一點，即是逐步壓縮行政管理費用的支出，適當調高社會性支出。

（三）推進財政分稅體制改革

造成地方政府財政困境的一個重要原因就是我國目前實施的分稅制。財權不斷上移，事權不斷下移的狀況下，地方政府財政困難就成為必然的結果。因此，我們應在制度本身的層面上，完善分稅制，明確事權、財權。按照稅種本身的特性，結合受益原則清楚界定各級政府的收入和支出責任，這是解決地方政府財政困難問題的前提，對于共同承擔的責任，應當確定哪級政府負責。

具體來講，在財政收入方面，1994年開始實施的分稅制確定了中央固定收入、地方固定收入和中央與地方共享收入，雖然從收入分配結構上看，中央財政收入占主要部分，但與中央的收入再分配職能直接相關的房產稅、個人所得稅等卻屬于地方的固定收入。因此，在進一步明確央地政府職能，進一步劃分央地政府事權的基礎上，將具有收入再分配性質的稅收劃歸中央所有，將其他一般性稅種交由地方所有，同時推進共享稅制，確保中央和地方在財政收入的總量上實現大體均等。

而在財政轉移支付方面，建立中央政府對地方政府的社會保障轉移支付制度，實質上是通過財力調節方式理順中央政府和地方政府的財政關系，促進政府社會保障權責的對等，增加財政困難地區的財政收入，從而增強其社會保障支出能力，使各地社會保障制度提供的基本生活需求保障達到大致均等。而現行的轉移支付辦法均衡地區間財政能力的程度有限，因此，要加強財政轉移支付的力度，通過一般性轉移支付切實提高不同省區間的財政能力均等化程度。

結束語：一個國家究竟應該有多少財政資金用于社會保障支出？社會保障的保障力度應該有多高？有多少資金應來源于社會保障繳費，有多少來源于財政補助？這是當前我國社會保障領域亟待回答的問題。因此，我們應當盡快改變我國財政對社會保障投入嚴重偏低的格局，不斷加大國家財政對社會保障的投入。這是建立公共財政體制和健全社會保障制度的重要內容，也是市場經濟條件下提高財政資金利用效率的重要途徑，因為這種投入能夠起到宏觀調控、促進發展的重大作用。

作者單位：鄭州大學公共管理學院

作者簡介：杜曉楠（1987— ），女，漢族，河北省邯鄲市魏縣人，鄭州大學公共管理學院2010級社會保障專業研究生，主要研究方向：社會福利與救助；作者簡介：王蒙（1988— ），男，漢族，河南許昌人，鄭州大學公共管理學院2010級社會保障專業研究生，主要研究方向：社會保障理論與實務。

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