關(guān)于非經(jīng)營性政府投資項目代建制改革的探討

［摘 要］非經(jīng)營性政府投資項目實施代建制，能夠有效實現(xiàn)“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”四分開的管理體制，克服工程項目難以依法建設(shè)等問題，對規(guī)范政府投資項目建設(shè)管理行為，提高政府投資項目管理水平，把政府投資項目建成陽光工程、優(yōu)質(zhì)工程和廉政工程有著深遠的現(xiàn)實意義。

［關(guān)鍵詞］代建制 政府項目 體制 法律完善

政府投資建設(shè)項目一般投資額度巨大，專業(yè)性和綜合性都非常強，能否順利完成并發(fā)揮預期投資效益，對經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要影響。而我國在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中，政府項目管理中仍然存在“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的弊端，由此導致項目啟動不規(guī)范、管理水平低下、“三超”現(xiàn)象普遍、低質(zhì)量以及腐敗尋租等問題。為改變這種現(xiàn)狀，國務(wù)院2004年7月16日出臺了《關(guān)于投資體制改革的決定》，其中明確對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。

一、代建制的含義及開展情況

1.代建制的基本含義

代建制是指通過招標等方式選擇專業(yè)化的項目管理單位，對政府投資項目實施建設(shè)管理，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。

2.目前國內(nèi)代建制工作開展情況

據(jù)統(tǒng)計，在全國47個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有32個開展政府項目代建制工作，占68%。代建制模式的選擇主要有代建建設(shè)模式和代建管理模式兩種。前者以北京、上海、寧波等地為代表。即通過競爭或直接委托方式確定專業(yè)的代建企業(yè)作為代建方，其核心是實現(xiàn)政府投資職能與投資管理職能分離、投資管理職能與工程管理職能分離。其優(yōu)點是可以引入競爭，提高項目管理公司的專業(yè)化水平，降低投資，節(jié)約資金；缺點是政府在監(jiān)管上強度較大、風險較高，并要求有較強的專業(yè)技術(shù)能力，一些使用單位合理的變更通過行政審批手段較難實現(xiàn)。

后者以廣東省代建項目管理局、黑龍江省政府項目中心、深圳市工務(wù)署等為代表。該模式是組建專門機構(gòu)由其代替某地區(qū)或某行業(yè)對政府投資項目進行集中代建。即使用單位提出項目建議后，由代建管理機構(gòu)擔當業(yè)主，承擔政府投資管理和工程建設(shè)管理職能。其優(yōu)點是方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題，便于政府對該機構(gòu)的監(jiān)督和管理，部門間的配合協(xié)調(diào)可以使一些合理的變更易于實現(xiàn)，代建管理成本相對較低；缺點是要新設(shè)機構(gòu)，需要很好地界定相關(guān)部門的權(quán)責關(guān)系，如果項目過多，對管理力度和水平要求較高。

二、代建制取得的成效和存在的問題

1.取得的主要成效

代建制經(jīng)過多年實踐，初步實現(xiàn)了由“分散、自用自建”的粗放型管理方式向建、管、用分離的集約、規(guī)范、專業(yè)化的管理方式轉(zhuǎn)變，外行搞基建的局面得以改觀；初步實現(xiàn)了項目預算由“軟約束”向“硬約束”轉(zhuǎn)變，隨意增加項目、提高標準、“搭便車”的現(xiàn)象得到有效控制；初步實現(xiàn)了政府項目管理由低效向高效轉(zhuǎn)變，做到了共享管理資源、降低管理成本、提高管理效能的目的；初步實現(xiàn)了政府項目的管理責任和廉政責任由分散向集中轉(zhuǎn)變，管理人員的自律意識和危機意識更強，便于監(jiān)督監(jiān)控，降低了政府項目的監(jiān)管風險。

2.存在的主要問題

總的看，政府項目的代建管理工作積累了經(jīng)驗，儲備了專業(yè)隊伍，完善了內(nèi)控體系，但也暴露出了現(xiàn)有體制不順暢、法制化沒有及時跟進、代建管理機構(gòu)職能發(fā)揮受制約等問題。

一是代建機構(gòu)的法律地位不確定，不具備傳統(tǒng)意義上建設(shè)單位法律地位，很大程度上影響和削弱了其管理職能的發(fā)揮。

二是代建機構(gòu)職能落實不到位，尤其是在項目決策后，還存在項目不能依法依規(guī)自動進入代建程序交由代建管理機構(gòu)實施管理的現(xiàn)象。

三是代建制適用的范圍不具體，對于投資數(shù)額較大的改造項目和參股項目是否管、管到哪？哪些領(lǐng)域和行業(yè)的項目管、那些不管？少有明確。

四是代建程序不明晰，不少代建管理機構(gòu)在政府項目審批上只管到初步設(shè)計階段，無法對前期工作和初步設(shè)計工作進行必要的前置審查，容易使前期工作不到位。

三、深入推進政府投資項目代建制改革的建議

1.提高對代建制改革意義的認識

代建制是深化投資體制改革、規(guī)范政府投資管理的重要舉措，有利于打破傳統(tǒng)模式下非經(jīng)營性政府投資項目“投、建、管、用”多位一體的局面，對于明確建設(shè)主體責任、規(guī)范政府項目管理、控制投資概算、保證工程質(zhì)量、加強廉政建設(shè)等都具有十分重要的意義。

2.選擇適合地方實際的代建模式

國家發(fā)改委在《關(guān)于推進和規(guī)范政府投資項目代建制的指導意見（征求意見稿）》中明確提出，各地可按照代建制的基本要求，自主選擇代建模式，也可以不同模式并存。各地可設(shè)代建管理機構(gòu)，負責代建工作的日常管理和協(xié)調(diào)，已成立專門代建機構(gòu)的地方，可積極創(chuàng)造條件賦予其管理和協(xié)調(diào)職能，逐步弱化其具體代建功能。對此，各地應(yīng)加快研究建立適合本地實際的代建管理體制。

3.合理界定代建制的適用范圍

建議按照“逐漸集中、規(guī)模適當”的原則，凡是公益性項目和以社會、環(huán)境效益為主的準公益性項目、包括政府出資建設(shè)的黨政單位辦公和業(yè)務(wù)用房以及科教文衛(wèi)體等社會性基礎(chǔ)設(shè)施，不論新建、改造、政府主導或參股的項目，只要是投資達到一定額度的，原則上均應(yīng)納入代建管理范圍。對于建設(shè)任務(wù)比較繁重，且具有相應(yīng)項目建設(shè)管理機構(gòu)或有特殊要求的交通、水利、林業(yè)、國防、公安等部門的政府投資項目，可暫由相關(guān)部門繼續(xù)承擔建設(shè)管理職責，或設(shè)立項目法人負責項目全過程管理。

4.推進代建制相應(yīng)法規(guī)政策的完善工作

推行代建制的關(guān)鍵，是由代建單位在代建期間行使建設(shè)單位職能。目前，代建制的法規(guī)建設(shè)嚴重滯后于實踐，特別是缺乏全國性的指導法規(guī)。政府有關(guān)部門應(yīng)組織力量，加強立法調(diào)研，盡快制訂統(tǒng)一、全面、完善的代建制法規(guī)規(guī)章，對代建模式的選擇、代建制市場的開放、監(jiān)管主體、代建制單位的設(shè)立條件和資質(zhì)審查、代建制的適用范圍和實施程序、代建項目的風險評估與控制、代建制項目的業(yè)績評價體系等方面做出明確規(guī)定，以確立“代建制”的法律地位。

參考文獻:

[1]鄧嬌嬌.政府投資項目代建人的激勵機制研究[D]，天津理工大學， 2007

[2] 徐勇戈.非對稱信息下政府投資項目實行代建制的機制研究[D]，西安建筑科技大學， 2006