淺議我國食品安全監管的問題與對策

［摘 要］食品是人類賴以生存和發展的基本物質條件，在民眾生活中的分量顯而易見，而國家對食品安全的重視程度也是不言而喻的。近年來我國食品安全事件層出不窮，造成了惡劣的社會影響，也對食品安全監管制度的改革和完善提出了迫切要求。

［關鍵詞］食品安全 監管 體制

2009年6月1日起實施的《食品安全法》在進一步明確各職能部門職責的同時，理順了食品安全監管體系，對我國食品安全監管起到了一定的促進作用。但該法實施后，“雙匯瘦肉精事件”、“上海染色饅頭事件”等食品安全問題一而再、再而三地發生，充分暴露出我國食品安全依然存在問題和隱患，食品安全監管體制的改革和完善成為當務之急。

一、我國食品安全監管現狀

由于食品安全涉及食品生產、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環節，任何一家監管部門都難以單獨承擔安全監管的重任，在“一個部門管不了”的情況下，長期以來，我國食品安全監管體制被迫選擇了多家部門分段監管的思路。其中，農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質檢部門負責食品生產加工環節的監管，工商部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故。

2009年6月1日起開始實施的《食品安全法》在堅持和完善分段監管體制的同時，著力建立起信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監管體制。橫向層面從中央、地方分別厘清了監管部門的職責，規定國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故；國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依法分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。縣級以上地方政府依法確定本級衛生、農業、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責；有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監管工作。同時，還要加強溝通，密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權、承擔責任。

縱向層面則要求國務院設立食品安全委員會，作為全國層面的監管議事協調機構，著力對食品安全監管工作進行協調和指導。地方政府對本行政區域的食品安全監管負總責，“縣級以上地方政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。上級政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應在所在地政府統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作”。此外，為保持食品安全監管體制的動態性與開發性，還授權國務院根據實際需要對食品安全監督管理體制作出調整。

二、我國食品安全監管中存在的問題

1.分段監管導致的監管漏洞仍然存在

此次食品安全監管體制改革雖然從橫向、縱向層面強化了監管職責及配合機制，但對多頭分段管理體制并未做出實質改變，只是選擇在既有框架內“微調”，因此，仍會導致種類繁多、環節復雜的食品領域出現監管盲區。一是部門職能交叉的模糊地帶會導致監管缺位。我國目前的食品安全監管權限劃歸不同部門共有，中央部委有農業、質檢、衛生、商務、工商、食品藥品監管等六個部門，它們在省、市、縣又分別有對口機構和管理范圍，導致現實中“多頭管理、無人負責”的情況多發，部門監管職能重疊與缺位的現象并存；二是受部門、行業利益的驅使，一些利益豐厚領域存在多頭管理、重復監管現象，部分監管部門權力尋租現象嚴重。一些部門利用食品生產經營的嚴格行政審批手續來尋租；還有的部門以罰代管，追逐個體利益，放縱違法行為。這樣，以尋利為目標的多頭重復管理必然會使食品安全監管目標難以實現。

2.相關法律及其配套法規體系不夠完善

目前，《食品安全法》及其《實施細則》已公布實施，但仍有一些內容規制不明確，尤其是對職能部門的細節要求。例如規定要建立健全食品安全全程監督管理工作機制，該機制是什么、如何運作不明確；要完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核，但評議和考核的內容是什么，如何確認監管部門是否履行了職責，履行職責的質量如何也沒有細節規定，這就使監管部門的行為缺少監管，易出現職能缺位或濫用職權的現象。

3.食品安全標準體系不夠完善

食品安全標準的科學性、合理性直接關系到廣大消費者的人身安全。制定并實施嚴格的食品安全標準是真正實現食品安全源頭治理、防患于未然的前提條件。我國食品安全標準“不標準”一直是食品安全監管的軟肋。一方面我國目前食品質量標準有若干套體系，指標重疊、混亂，缺乏權威。其中，衛生部門制定衛生標準，質檢部門制定產品質量標準并負責所有標準的審批，各行業主管部門也有權制定本行業的標準。這些標準的出發點不同，對食品安全的要求也不同，使得監管時依據不統一，難以完全保障食品安全。另一方面，我國食品質量標準與國際標準接軌不夠，很多食品安全標準領域存在空白，不能適應迅速發展的食品產業。在目前我國頒布的兩萬多項國家標準中，農業方面只占10％左右。以蔬菜為例，從蔬菜商品標準化和流通現代化來講，凡是進入市場的各種蔬菜都應納入制定標準的范圍，但我國常用的12大類89種蔬菜中，制定出新鮮蔬菜質量標準的不足20種，至于采納國際標準的更是鳳毛麟角。而百姓特別關注的肉制品、面制品、水產品等常用食品質量方面也存在空白。

4.食品安全監管的公眾參與性滯后

食品安全監管中專業機構和人員無疑是主力軍。但近幾年來頻頻發生的食品安全事件，證明在種類繁多、影響面廣的食品安全領域，單靠少數專業機構和人員的監管是遠遠不夠的。實際上，近年來很多有影響的食品安全事件，也是經群眾舉報、媒體調查后才發現的，因此，只有公民監督真正活泛起來，才能彌補政府監管中可能出現的不作為和企業自律的不可靠。目前我國食品安全監管的公眾參與性相對滯后，主要表現為參與監管渠道不暢通，權力太少。衛生部在2010年11月頒布了《食品安全信息公布管理辦法》，但現實中信息發布平臺建設滯后，信息發布不詳細、不及時，使得公眾參與成本過高，并限于法律法規起草中的建議提出權，缺乏實際監督行動的參與權，這些都嚴重制約了公眾參與食品安全監管的積極性。

三、完善我國食品安全監管的對策

1.進一步深化食品監管體制改革

雖然《食品安全法》對各監管部門的職能進一步明確，但與發達國家相比，我國食品監管環節仍然過多，有節口就會有空隙，因此，應該由國務院食品安全委員會牽頭，整合監管資源，歸并監管職能，減少監管環節、延長監管鏈條，建立和完善綜合性食品安全監管機構，在食品的生產加工、流通和消費環節逐步實現以一個部門為主的“綜合性、專業化、成體系”的監管模式，徹底解決導致重復監管及監管缺位的職責交叉、責任不清等瓶頸性問題。要實現這一目標，需要在抓監管分工，強調各監管部門依法勤勉、權威高效地履行職責的同時，重點抓好監管合作，實現監管部門之間的信息共享、監管聯動、無縫對接，最終全面建立全方位、全天候地覆蓋各種食品生產加工、流通和消費環節的合作監管體制。與監管分工相比，監管合作更具挑戰性與艱巨性。

2.完善相關制度細則，健全食品安全的標準體系

一方面，要圍繞《食品安全法》逐步加強配套法律法規的建設，針對實施中出現的新問題制定實施細則，并將已經確立的食品安全評價機制、食品安全應急處理機制、食品安全信息發布制度和失職責任追究機制等加以細化，制定相應的實施辦法，指導相關部門或地方政府制定出具體的實施細則和操作規程。另一方面，應該仿照發達國家，逐步建立起涵蓋所有食品類別和食物鏈各環節的法律體系，制定高水平、可操作性強的食品技術標準，為制定監管政策、檢測標準以及質量認證等工作提供依據，減少不同領域、部門所制定的標準間的沖突，并在參考國際標準的同時，結合我國具體情況加以細化，使得標準更具有實際操作性。

3.健全完善公眾參與機制

為充分發揮公眾參與食品安全監管的積極性和有效性，政府部門應該通過制度建設，規范公眾參與監管的途徑、渠道和方式方法，提高監管效率。而公眾參與機制的形成，一方面有賴于食品安全信息公開制度的建立健全，在普及相關知識的基礎上讓公眾了解食品質量的判斷標準。例如香港政府為保障公眾參與，就實行了完備的信息公開制度，建立食物安全中心營養數據查詢系統，儲存超過4300款市民日常食用的食品的營養素資料，供市民檢索，為公眾參與提供了前提條件。另一方面有賴于參與渠道的敞開，讓公眾知曉發現問題食品后的處置方法，降低參與成本，提高參與積極性，例如通過建立公眾投訴舉報受理制度，讓公眾的反映有回應、有處理、有落實；增加大量向公眾個人開放的科學檢測機構，規范檢測結果的權威及對企業行為的約束等。

參考文獻：

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