我國城市基礎設施特許經營存在的問題與對策

［摘 要］基礎設施項目的投資數額巨大，私人投資者采用傳統的融資模式不可能籌集到如此多的資金，因此，基礎設施項目多使用特許經營的模式進行項目的建設與運營。文章分析了我國城市基礎設施特許經營存在的問題，對PPP融資模式在城市基礎設施建設中的應用提出了建議。

［關鍵詞］基礎設施 特許經營 公私合營

基礎設施作為國民經濟發展的基礎，在促進經濟和社會發展、改善公眾的生活質量方面具有重要的作用，世界銀行對各國的調查分析顯示，經濟產出和基礎設施的能力同步增長，基礎設施存量增長 1%，GDP 就會增長 1%，但其效用的發揮不僅取決于投資的數量，而且還取決于投資的質量和運作效率。

特許經營是指通過特定的程序，政府授予企業在一定時間和范圍內，享有對某項市政公用項目或政府壟斷和控制的資源進行經營管理的權利。

我國政府在改革開放初期已經開始嘗試利用特許經營方式進行基礎設施建設，20 世紀 90 年代中期以來，隨著基礎設施領域對外投資和國內民營資本的開放程度不斷擴展，特許經營在我國以多種形式在供電、供水、供熱、交通運輸、環保設施等不同領域進行了試點和推廣，推動了我國基礎設施的發展，但也存在著諸多問題。

一、城市基礎設施特許經營中存在的問題

1.現有政策環境還不適應城市基礎設施特許經營的需要

有關市場化和產業化的政策僅為部門指導意見，缺乏相應的法律依據，政策的權威性和力度不夠，現有政策只是框架性的指導政策，沒有明確地方政府實施的權限，給地方政府落實相關政策帶來較大困難，往往造成有政策無作為的局面。

2.政府應用特許模式的能力不足

政府對基礎設施經營如何運作BOT，TOT等市場化模式的能力存在不足。其結果要么一個項目需要花費很長的準備階段，甚至幾年談不成一個項目；要么僅僅因為資金原因匆忙上陣，談成的項目在價格、回報率、監管等關鍵問題上出現很多失誤，又沒有相關的保證措施和彌補辦法，在市場化經營中仍然過多地依賴地方政府的強制力。

3.特許經營的投資環境不夠完善

外商投資企業對投資環境滿意程度較低的因素中，認為主要集中在政策法律和投資后的服務方面，這反映出政府工作有待改進，行政效率有待提高，信用建設還應加強，這些方面已對大規模吸收外資形成一定的障礙。

相關配套政策還不統一。政府及有關部門對基礎設施和公用事業相關行業還缺少統一配套的政策規定，包括在收費價格、準入資質、操作辦法等方面缺乏統一明確的可操作規定。這給企業帶來了較高的溝通成本，并且存在著較高的政策性風險。

4.社會資本作用未能充分發揮

民間投資往往面臨比國有企業、集體企業、外資更嚴格的審批，手續雜、關卡多、效率代、費時長，法律保障不力，服務體系不健全。民間投資者在選擇投資方向、爭取技術支持等方面得不到有效服務，影響民間資本投資的積極性。民間投資的市場準入仍然存在許多限制，一些壟斷和半壟斷行業，在項目審批、資金優惠政策安排、項目設計施工、原材料供應、項目投運后的維護等，基本上是由國有大企業壟斷投資、建設、經營，國有投資比例過高，由于出資人權利不到位、政企不分等體制性因素制約，限制了社會投資的活力。無法真正有效地參與到特許經營項目運作中來。

5.特許經營實施過程中存在的問題

城市基礎設施的特許經營涉及到多個部門，在實施的過程中各個部門也容易出現互相推諉的情況，而在項目整體運行當中，也會出現項目規劃相對滯后的問題，為了趕工期，沒有時間或條件確定最佳投資者，造成項目只能依賴更多的政府力量去完成。此外，規劃設計方案的穩定程度、詳細程度對項目市場化運作的影響極大，如設計方案不穩定，就可能導致一系列問題的出現，項目投資可能因此大幅增加，項目建設將出現難以解決的困難。

二、城市基礎設施特許經營的模式

公私合伙制—PPP((Public-Private-Partnership，簡寫為PPP)，指政府與民營機構簽訂長期合作協議，授權民營機構代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。對于基礎設施的特許經營，PPP成為國際上新近興起的一種政府與私人合作建設基礎設施的方式。

PPP模式強調公、私之間的合作，政府及私人投資者共擔項目的風險及收益，這樣一來，私人投資者承擔的風險大大降低，另外項目的收益中包括政府及私人投資者的收益，政府在保證自身收益的同時，也保障了私人投資者的收益。同時由于私人投資者的參與，項目的管理不可能采用完全由政府管理時的模式，私人投資者可以將自己的高效率管理經驗運用于項目，提高項目的管理能力。合作方投資并參與項目的收益分配也增加其分擔、抵御風險的積極性，有效降低了政府的信用風險。

我國的基礎設施特許經營項目越來越多的使用PPP模式。如2008年奧運主場館一一國家體育場的建設運營就是按PPP模式設計的，項目招標后國家的投資占58%，其余資金的籌集及體育場的建設和特許期內的運營由中標的國內民營企業負責，這不僅減輕了民營企業的融資壓力，國家的參與也減輕了項目不能準時交付的風險，民營企業可以將精力更多地集中于自己的強項上，達到合作雙方的“雙贏”。

三、 城市基礎設施特許經營的策略

1.建立健全監督執行機制

授予特許經營權不能被看作也不能被利用為新的壟斷的開始，有關政府部門應加強對特許經營者的監管力度，監管范圍包括企業準入監管、公共服務質量、數量的監管、價格監管、普遍服務義務的監管等。要建立公開、透明的監督執行機制。通過公開招標的形式，選擇投資者和經營者。

政府和行業主管部門要盡可能為企業創造良好的經營環境，提供完善的法規和政策保障，依法對城市公用市場進行管理，通過市場引導企業，促進政府與企業的合作。任何有損公眾利益的行為都將導致其喪失特許經營權，同時失去取得潛在收益的機會。

2.轉變政府管理方式

進行城市基礎設施的特許經營，政府必須轉變管理，市政公用行業主管部門要進從直接管理轉變為宏觀管理，從管行業轉變為管市場，從對企業負責轉變為對公眾負責。今后政府主管部門的主要職責是：認真貫徹國家有關法律法規，制定行業發展政策、規劃和建設計劃：加強市場監管，規范市場行為：對進入市政公用行業的企業資格和市場行為、產品和服務質量、企業履行合同的情況進行監督；對市場行為不規范、產品和服務質量不達標和違反特許經營合同規定的企業進行處罰。

3.充分發揮社會資本的作用

引入民間資本不僅是解決基礎設施建設資金短缺、投資不足的有效途徑，而且是基礎設施領域建立投資約束機制、風險機制和競爭機制的基本條件和促進市場化水平不斷提高的基本保證。而要加快民間資本進入，在具體實踐中，要改革和和放寬民間資本進入基礎設施領域的限制。要根據我國基礎設施市場化改革的進展情況，盡快以法規的形式公布哪些基礎設施項目政府鼓勵民間資本投資，鼓勵的措施有哪些；哪些在目前的情況下還有所限制，限制的范圍有多大；哪些屬于國家壟斷經營的。

在確定民間資本投資范圍時，不應限制過死，對一些有盈利性、競爭性的項目，政府要逐步退出，完全放手讓民營經濟參與；對一些公益性、社會性較強的項目，可以在加強價格管制的情況下，采取管理承包合同或租賃合同等形式，交給民營企業運營，以達到提高投資效率的目的。

4.政府在項目應嚴格按照合同的規定，規范自己的行為。

針對全球介入過中國BOT項目的高級管理人員的一份調查顯示，外資BOT項目在中國的眾多風險中，排在最前的依次為中方信用風險、外匯風險和政治風險。民間資本參與的基礎設施項目，最大的系統風險仍是政府的信用風險，政府政策的“朝令夕改”及政府的換屆等企業不能控制的因素直接或間接地會影響到項目的正常運營。政府應提高自己的信用，既不過度干預項目公司的運作，也不能該承擔責任時不作為，切實為項目的正常運營提供服務。

5.為民營企業的融資提供便利

資金緊缺一直是困擾民間投資發展的主要問題，民間投資的主要資金來源仍然是自身積累和民間集資，民營企業在享受金融機構的信貸服務方面尚存在不少困難。盡管國家積極鼓勵國有銀行向民間投資貸款，但在自主經營、自負盈虧機制下運行的商業銀行對總體上規模小、財務能力弱、管理水平低、經營風險大的民間投資持保守態度。另外不少民營企業的資信度不高，銀行對其產生“惜貸”心理，因此造成不少民營企業仍然不能從銀行正常得到貸款，從而導致融資渠道窄，資金成本高，企業負擔重，壓制了民營企業的投資行為。政府應在各方面給予支持，拓寬資金融通渠道，如貸款貼息、財政擔保、引導和支持民間投資實體發行債券、公共基金等。

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