建立與完善防治高校“小金庫”的長效機制

［摘要］ 從20世紀80年代以來，國務院先后十余次清理“小金庫”，但屢禁不止。本文針對我國高校系統存在的“小金庫”問題，通過分析“小金庫”的來源、產生根源，探討建立與完善防治高校“小金庫”的長效機制。

［關鍵詞］ 高校“小金庫”；來源；根源；防治機制

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 18. 031

［中圖分類號］F239.41 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）18- 0047- 03

“小金庫”是我國經濟生活中一種特殊的現象，是典型的利用職務之便侵占、截留、隱匿應列入而未列入法定賬簿資金及其形成資產的行為。從20世紀８０年代以來，國務院先后十余次清理“小金庫”，全國范圍內專項治理“小金庫”就有２次。２００９年中央四部委聯合發布《關于在黨政機關和事業單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》（中紀發［２００９］７號），開始了第３次全國范圍內專項治理清理整治“小金庫”的工作。２０１０年８月，遼寧省教育廳印發了《遼寧省教育廳“小金庫”專項治理工作實施方案》的通知（遼教發［２０１０］８２號），《實施方案》規定“小金庫”專項治理的范圍包括省教育廳及省屬高校。２０１１年４月，全國“小金庫”治理工作培訓布置會在北京召開，會議強調把防治“小金庫”長效機制建設作為今年的根本任務積極推進。

隨著高等學校辦學經費從單一的財政撥款到多渠道籌集資金，在市場經濟環境下，受利益驅使，部分高校在財務管理制度不健全或滯后于學校教育事業發展的情況下，滋生了“小金庫”現象，不同程度地存在“小金庫”問題。本文通過分析高校“小金庫”的來源及產生根源，探討建立與完善防治“小金庫”的長效機制。

一、高校“小金庫”的來源

中紀發［２００９］７號實施辦法盡管未給“小金庫”下一個明確具體的定義，但根據“小金庫”資金來源，對“小金庫”主要表現形式作了大致概括。對照實施辦法，高校“小金庫”來源可以歸納為以下幾種形式。

１.收入不入賬或未足額入賬。一是辦學學費收入，高校有學歷教育和非學歷教育，學歷教育中成人教育學費收入是“小金庫”的來源渠道之一。例如，采用聯合辦學形式，由聯辦單位代收學費，其中一部分收入沒有交到學校財務，直接進入了成人教育學院的“小金庫”。非學歷教育中的各種進修班、培訓班，由于學生人數可以隨時增減，變動頻繁，如果管理不到位，無法弄清楚應收多少學費，實收多少學費，一部分學費就進入了辦學單位的“小金庫”。二是高校二級學院等所屬單位興辦的校辦產業收入，二級學院利用學院教師資源以及高校名稱等無形資產創辦企業，但有些企業應上繳學校的收入沒有納入學校財務賬目，直接歸二級學院使用。三是租賃收入，主要是房屋、教室、場地、儀器設備等租賃，部分租金收入沒有納入學校財務賬目中，直接進入了出租單位的“小金庫”。四是資產處置收入，一種情況是部分資產在購置時沒有計價入賬或入賬不完整，未按固定資產方式管理，所以，處置此類資產時，不通過資產管理部門，不用從財務賬中減除未入賬的固定資產，因此，殘值收入未按規定交到學校財務賬時，財務或資產管理部門也不知道，形成了“小金庫”；另一種情況是集中出售、變賣不使用或報廢固定資產時，以“堆”或“批”為單位處置，未按件核實，導致處置資產的殘值收入明細不清，未全額納入學校財務賬中，形成了“小金庫”。五是部分職能部門利用工作之便將代收費部分歸為本單位“小金庫”，如收取學生丟失損毀圖書的本金、罰款，損壞教學用具等的罰款等。六是違約金、逾期押金收入，如學生宿舍鑰匙押金、家具押金等。七是贊助捐贈收入等。

２.經濟往來中的回扣款。在監管機制尚未健全的條件下，經濟往來中的回扣款也是“小金庫”的一個重要來源，這些問題較多地出現在大宗設備采購、項目發包等過程中。如圖書管理部門采購圖書回扣款，教務、教學管理部門采購教材回扣款，校醫院采購藥品回扣款，設備管理部門采購設備回扣款，學校基建工程回扣款等。

３.謀求不當支出，虛報冒領套取現金。一是講課費、勞務費等支出，辦學單位常常采用編制假名單，虛報課時，虛報加班天數等方式，將多提取的酬金轉為“小金庫”。二是平時留心收集一些票據，或虛開發票，以報銷辦公用品、計算機耗材、招待費、會議費、培訓費、修理費、出租車費等方式在學校經費中提取現金，形成“小金庫”。

二、“小金庫”產生的根源

１.單位負責人認識上的誤區。有些單位領導對“小金庫”問題的嚴重性思想上認識不足，法制觀念淡薄，認為在不規范市場經濟條件下，“小金庫”只是一種過渡現象，只要處理好單位內部及周圍關系，內部手續完備、核算有據，就不會有事，即使有人來查，“小金庫”又不是某一個人經手，特別是為大家謀些福利的“小金庫”，自己不貪污私吞就沒事，充其量也就是違紀違規，不觸及刑律。

２.學校管理方式上的原因。一是學校校辦產業管理不規范。目前，我國高校校辦產業收入是許多高校解決辦學經費不足的不可缺少的重要途徑之一，多年來，高校人一直在探討校辦產業的管理模式，為調動部門創收積極性，采用“放水養魚”搞活校內經濟的方式，使高校“小金庫”有了保護傘。二是對學校資源的使用監管不到位，校內各單位將學校配置的資源視為本單位所有，直接利用掌控的資源，包括房屋、教室、體育場館、實驗室、設備等對外提供服務，而服務收入未納入學校財務賬目中核算，利用學校資源為本單位謀取“小金庫”。

３.財務管理制度的缺陷。一是收入分成比例不盡合理。在強調所屬單位收入全額上繳學校的同時，應確定合理的提成分配比例，既要保護創收單位的積極性，又要處理好校內各單位之間的關系，校內各單位貧富差距不能過大，要相對合理。如果差距過大，富者可能利用票據等報銷套取現金，貧者可能因為職工的待遇問題想方設法到處化緣，形成“小金庫”。二是經費預算不合理。如果學校分配給某單位的預算資金遠遠大于實際需要，就可能發生虛開發票套取現金現象。所以，經費預算既要保證單位的各項開支，又不能浪費。三是經費支出審批手續不盡合理。如果將經費開支范圍、開支標準規定得過于死板，經費審批手續過于煩瑣，一些必要的開支項目不能報銷，領導感覺還是“小金庫”花著方便，結果收入不上交，想方設法設置“小金庫”。

４.財務監管不到位。學校賬務部門與各院系、各部門信息溝通不暢，造成監管不到位。一是缺少收入監督機制。例如，成人教育及各種培訓班的學費收入，校辦產業應上交學校的管理費，目前各高校基本上采取由各職能部門負責收取，但是否全額收取缺少核查監督機制。二是缺少支出監督機制。經費支出多注重審批程序，但對支出內容是否合理缺少監督機制。筆者曾經參與一個審計項目，抽查某單位一年打印紙的支出，結果該單位所購買的打印紙數量與其工作量極不相符，經咨詢，主要是用這種方式變通提取現金。

５.處罰力度不夠。杜絕“小金庫”關鍵在領導，關鍵在單位的一把手，私設“小金庫”一定是單位主要負責人的意圖，但當“小金庫”被查出來以后，一般是重罰單位輕罰個人，有的對同一問題進行了多次經濟處罰，但不追究部門負責人和有關人員的責任，不損傷個人利益，對私設“小金庫”的單位負責人及直接經辦人員缺乏震懾力 ，違規成本低，所以，某些單位領導才敢私設“小金庫”。

三、建立與完善防治高校“小金庫”的長效機制

１.思想上高度重視。領導干部特別是單位“一把手”要從思想上充分認識“小金庫”的危害性，堅持教育為先、預防為主的思路，加強對管人、管錢、管物等關鍵崗位領導干部的思想教育工作，及時發現和糾正存在的問題，堵塞以權謀私的漏洞，讓人們從思想上認識到要遠離“小金庫”，自覺抵制“小金庫”的產生。

２.加強制度建設，完善“小金庫”監督檢查常規制。建立健全財務核算、管理、監督制度，使“小金庫”沒有滋生的土壤，為防治“小金庫”提供有力的制度保證。建立聯席會議制度，紀檢、監察、組織、人事、財務、審計等部門密切配合，建立健全監督檢查制度，及時揭露和發現制度缺陷和管理控制的薄弱點，狠抓重點部位和關鍵環節，并針對檢查中發現的新情況、新問題，及時制定對策，形成完整有效的監督檢查機制，長抓不懈，借以約束和控制各部門、各單位主要負責人對權力的運用，防止“小金庫”現象的發生。

３.加強學校各項收入的管理力度。實行“收費負責制”，即各部門負責人要對本部門的所有收費行為負責，并且責任落實到人。同時，學校要有一個專門監管收入的職能部門，監督檢查學校的各項收入是否足額、及時地納入學校財務管理之中，從源頭上遏制“小金庫”的形成。

４.完善工程招標政府采購監督機制。建立健全招標采購規章制度，規范工作程序，加強對基建工程、大型維修改造工程以及儀器設備、圖書、教材、藥品等招標采購的過程管理，遵循公開、公平、公正和誠信的原則，防止虛假招標，明招暗定，注重中標后合同的履行和監管，堵塞回扣漏洞。

５.強化支出預算管理。支出預算能對學校的有限經費作出合理安排，所以，應關注預算資金的分配問題。根據各部門規模、業績、發展規劃等科學確定分配基數，合理核定支出預算明細項目，并對預算執行過程進行有效的控制與管理，杜絕用虛開發票或變通票據等方式套取現金。

６.建立健全財務報銷審核制度。要制定合理的資金審批程序，做到手續嚴密而不煩瑣；確定合理的支出項目，允許一些必要的支出從經費中列支。例如，對創收分成資金，對橫向科研經費等，在國家政策許可范圍內，可以適當擴大經費開支范圍和開支標準，允許勞務費、招待費等項目支出，讓單位領導感到沒有私設“小金庫”的必要。

７.規范職工酬金的發放方式。對講課費、勞務酬金等職工個人酬金，財務部門可以采用網銀形式，通過銀行轉賬方式直接轉入教職工銀行卡中，使其無法通過編制假名單、虛報課時、虛報加班天數等方式多提取酬金。

８.規范收款票據管理。建立健全票據管理制度，財務部門對收款票據要集中管理，票據的領購、使用、保管、繳銷等日常工作要由專人負責，做好票據檔案管理，嚴禁校內單位擅自購買或印制任何收款票據。同時要求各單位收費必須開具收款票據，從源頭上保證收入全額上繳學校，防止“小金庫”現象的發生。

９.完善收入分配制度。在強調所屬單位收入全額上繳學校的同時，學校在收回成本的基礎上給創收單位一定的分成比例，保護其創收的積極性，但要綜合考慮創收單位和非創收單位之間的收入差距，減輕因其所在院、系、部門不同而引起分配不公的矛盾，縮小校內收入分配差距，制定兼顧學校、部門和個人的合理的分配制度，避免因“苦樂不均”而導致相互攀比私設“小金庫”的現象發生。

１０.加大處罰和打擊力度。修訂與制定相關法律法規，明確對單位主要負責人的個人責任追究制度，建立“小金庫”問題問責制，增大個人違規成本，對私設或擬設小金庫的單位及其領導起到較強的震懾作用，形成強大的思想、心理壓力，是遏制“小金庫”的一項重要措施。中國民航局對 “小金庫”的治理原則是“不交‘小金庫’交職務，交了職務還要交‘小金庫’”。事實證明，只有嚴懲責任人，讓違規者付出高額成本，感受到切膚之痛，讓“小金庫”沒有了操作主體，才能有效遏制私設“小金庫”現象的發生。