對加強政府投資建設項目資金監管的思考

［摘要］ 本文介紹政府投資建設項目的概念、特點，簡述目前政府投資建設項目資金監管存在的問題，研究探討加強政府投資建設項目資金監管的對策措施，以期更好地發揮政府投資建設項目的社會效益和經濟效益。

［關鍵詞］ 政府投資；監管；思考

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 18. 033

［中圖分類號］F239.41 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）18- 0051- 02

政府投資建設項目是我國最重要的公共支出項目之一。加強對政府投資建設項目的監管已列入各級政府重要議事日程，監管手段及方法不斷創新。筆者作為長春市政府委派到重點建設項目的財務總監，筆者作為結合工作實踐，對加強政府投資建設項目資金監管問題加以探討。

一、對政府投資建設項目概念、特點的理解

１．政府投資建設項目概念

政府投資建設項目是在我國改革開放和現代化建設實踐中逐步形成的。有關的經濟理論文獻中，政府公共投資一般被界定為由政府投資形成資本的活動，把政府投資限定于特定的公共服務領域，故這種政府公共投資亦稱“政府工程”或“公共工程”。

在我國不同時期政府投資項目有著不同的含義，其范圍大小也不一樣。

目前政府投資建設項目主要是指我國各級政府使用國債資金、預算內資金、地方財政性基本建設資金、國家財政擔保的國內外金融組織貸款以及行政專業性收入或其他財政性資金興建的固定資產投資項目。

陳赟（2003）認為，地方公共工程建設項目，一般是指由地方政府投資建設并管轄的非營利性或低收費基礎設施，具有公共性、福利性、外部性、壟斷性等經濟學特征，這類基礎設施建設項目的經濟學特征決定了政府必須對其進行投資和管理。

２．政府投資建設項目特點

政府投資建設項目是以政府財政基本建設資金為投資主體的項目，決定了政府具有雙重身份，即政府既是投資調控的主體，又是主要的投資者之一，是被調控的對象。政府的投資行為與企業和居民投資有很大的不同，表現在投資的目的、投資的范圍、籌措資金的方式、投資決策程序等諸多方面。

政府投資建設項目具有以下主要特點：

（1）為社會提供公共產品，具有社會服務性和公益性。政府投資建設項目往往是指那些非營利的、難以盈利或投資回收期較長的公益性基礎設施建設項目，是國家發展經濟、改善人民生活、加強國防安全的基礎設施。這些公益性基礎設施的建設決定了必須由國家政府投資建設。

（2）具有“三大”特性，即投資大、風險大、影響面大。政府投資建設項目往往是指那些高投資、高風險、影響面大的大型投資項目。只有政府投資才能承受如此大的投資風險。例如，為了推動和發展生產力，對高新技術產業的投資風險就很大。項目一旦成功將形成巨大的生產力，促進諸多產業、部門經濟的發展，促進整個社會經濟的發展和人民生活質量的提高；項目一旦失敗，將帶來沉重的財政負擔。

（3）為社會公眾和輿論關注的焦點性。因為政府投資建設項目花的是國家或地方財政的資金，從根本上說是納稅人的錢，與社會公眾切身利益密切相關，這些資金投到哪里，項目運行情況、資金監管如何都將成為社會公眾和輿論關注的焦點。

（4）更加嚴格管理的規范性。近幾年來，國家對投資體制改革政策的一再出臺，表明國家對政府投資建設項目決策的管理、監督力度在逐步加大。國家要求嚴格履行項目報批手續，嚴格執行審批程序，規范了項目評審程序和項目審計監督程序等，以保障建設資金不被浪費，充分發揮政府投資的社會效益和經濟效益。

二、政府投資建設項目資金監管存在的問題

當下我國政府投資建設項目管控的法律規章制度比較健全，但在項目實施過程中，由于項目建設及管理相關部門執行法規責任意識不強，致使項目管理中仍然存在一些問題，其最終結果是造成建設資金超支或嚴重浪費，甚至造成國有資產損失。剖析政府投資建設項目資金監管中存在的問題，研究解決問題的有效途徑和辦法，此乃當務之急，意義深遠而重大。本文將政府投資建設項目資金監管中存在的問題歸納如下：

（1）建設單位有重立項，輕預算編制與審核、輕管理的傾向。在政府投資建設項目實施過程中，有的建設單位只重視項目前期的立項、報批等各項準備工作。一旦項目獲得批準，對后續項目設計、預算的編制與控制進行強化管理的意識淡化，造成項目建設資金監管乏力，為項目“三超”留下隱患。

（2）工程項目招標不規范操作，借用具有資質的施工單位名義參加招標，中標后實際施工是不具有資質的承包商在施工；先施工后補辦招標手續的現象時有發生。

（3）工程項目監理缺乏監督考核機制，時有監理不盡責、工作不到位的情況發生，其結果必將造成工程質量存在隱患或缺陷，虛增工程成本，浪費國家資財。

（4）工程項目資金運行監管不到位，資金被擠占、挪用、貪污，加大了項目資金的風險性。

（5）工程項目竣工決算不規范、不及時，為增加工程成本留下伏筆。

（6）工程項目監管有關部門工作缺乏協調配合，造成了工程項目遲遲不能竣工驗收、決算。致使已經交付使用的財產，還要長期掛在財會的“在建工程”科目里，賬實不符，違背了財務會計基本原則。

三、加強對政府投資建設項目資金監管的對策

基本建設項目是一項系統工程，必須嚴格地按照基本建設程序操作，才能起到事半功倍的效果。眾所周知，基本建設程序是對基本建設項目從醞釀、規劃到建成投產所經歷的整個過程中的各項工作開展先后順序的規定。它反映工程建設各個階段之間的內在聯系，是從事建設工作的各有關部門和人員都必須遵守的原則。 基本建設程序一般包括3個時期和6項工作。其中3個時期即投資決策時期、建設時期和交付使用時期。6項工作即編制和報批項目建議書、編制和報批可行性研究報告、編制和報批設計文件、建設準備工作、建設實施工作（施工組織和生產準備）、項目施工驗收投產運營后績效評價等。資金是項目建設的生命線，貫穿項目建設的全過程，因此，加強項目資金監管顯得尤為重要。

針對政府投資建設項目資金監管中存在的上述問題，結合筆者從事政府委派建設項目財務總監工作的實際，提出加強政府投資建設項目資金監管的對策建議。

（1）政府投資建設項目，必須全部實行項目法人責任制度。以政府規范文件形式，明確規定項目法人的權利與義務，做到責、權、利相統一，獎懲分明。項目法人對所負責的政府投資建設項目全過程的監管負總責。政府投資建設項目實行項目法人責任制度，是確保政府投資建設項目規范有序進行的關鍵所在。

（2）加大政府投資建設項目監督檢查力度，政府主管建設項目部門要設立執法檢查機構，對政府投資建設項目的立項、可行性研究、設計、概預算、招投標、施工、監理、資金運行等環節進行執法監督，做到隨時監督檢查項目是否合規運行，決不能流于形式，堅決摒棄事后檢查的做法，將項目違法違規操作消滅在萌芽之中。

（3）政府投資建設項目實行政府委派財務總監制度。由政府出臺《委派財務總監管理辦法》，明確規定財務總監的任職條件、職責、權限。對政府投資重點建設項目委派財務總監，代表政府履行監督職責，實踐證明工作效果良好。長春市的做法是：財務總監由政府委派，授權財政部門管理，受派單位積極配合。財務總監從政府投資建設項目立項、可研、籌建等準備階段開始就委派，直到項目竣工財務決算完成才結束該項目財務總監工作。委派的財務總監代表政府對政府投資建設項目實行全過程的財政、財務、會計監督管理，確保了政府投資項目建設資金的安全高效運營，從而有效預防腐敗“工程項目”的發生，避免了國有資產的流失。

政府委派的財務總監履行的是政府職能，即通過參與項目的可行性研究、投資效益的預測、審查會簽合同并監督履行等手段，實時監控資金流向，發揮了資金風險預警作用。一是完善了政府監督體系；二是加強了受派單位內部控制；三是發揮了人才優勢，為受派單位提供了服務。政府委派財務總監其監督工作“重事前”、“抓事中”、“精事后”的實際效果，是現有的其他監督方式所無法替代的。

（4）建設單位要建立工程監理考核制度，決不能全部放權于外聘的工程監理機構監督檢查工程質量，建設單位要組織人力定期或不定期地對工程監理工作、工程質量進行檢查，發現問題，及時處理，從而有效地保證工程質量，做到防患于未然。

（5）建議從國家制度層面進一步地完善及時編報工程竣工決算制度的相關規定。對于遲遲不驗收的已竣工政府投資建設項目，建議建立追究項目法人責任制度。要將遲遲不驗收的已竣工政府投資建設項目與項目法人的切身利益相掛鉤，敦促政府投資項目及時辦理竣工驗收、財務決算，盡早交付使用，充分發揮投資的經濟效益和社會效益。