對加強(qiáng)政府投資建設(shè)項目資金監(jiān)管的思考

［摘要］ 本文介紹政府投資建設(shè)項目的概念、特點，簡述目前政府投資建設(shè)項目資金監(jiān)管存在的問題，研究探討加強(qiáng)政府投資建設(shè)項目資金監(jiān)管的對策措施，以期更好地發(fā)揮政府投資建設(shè)項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

［關(guān)鍵詞］ 政府投資；監(jiān)管；思考

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 18. 033

［中圖分類號］F239.41 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）18- 0051- 02

政府投資建設(shè)項目是我國最重要的公共支出項目之一。加強(qiáng)對政府投資建設(shè)項目的監(jiān)管已列入各級政府重要議事日程，監(jiān)管手段及方法不斷創(chuàng)新。筆者作為長春市政府委派到重點建設(shè)項目的財務(wù)總監(jiān)，筆者作為結(jié)合工作實踐，對加強(qiáng)政府投資建設(shè)項目資金監(jiān)管問題加以探討。

一、對政府投資建設(shè)項目概念、特點的理解

１．政府投資建設(shè)項目概念

政府投資建設(shè)項目是在我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)實踐中逐步形成的。有關(guān)的經(jīng)濟(jì)理論文獻(xiàn)中，政府公共投資一般被界定為由政府投資形成資本的活動，把政府投資限定于特定的公共服務(wù)領(lǐng)域，故這種政府公共投資亦稱“政府工程”或“公共工程”。

在我國不同時期政府投資項目有著不同的含義，其范圍大小也不一樣。

目前政府投資建設(shè)項目主要是指我國各級政府使用國債資金、預(yù)算內(nèi)資金、地方財政性基本建設(shè)資金、國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政專業(yè)性收入或其他財政性資金興建的固定資產(chǎn)投資項目。

陳赟（2003）認(rèn)為，地方公共工程建設(shè)項目，一般是指由地方政府投資建設(shè)并管轄的非營利性或低收費基礎(chǔ)設(shè)施，具有公共性、福利性、外部性、壟斷性等經(jīng)濟(jì)學(xué)特征，這類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征決定了政府必須對其進(jìn)行投資和管理。

２．政府投資建設(shè)項目特點

政府投資建設(shè)項目是以政府財政基本建設(shè)資金為投資主體的項目，決定了政府具有雙重身份，即政府既是投資調(diào)控的主體，又是主要的投資者之一，是被調(diào)控的對象。政府的投資行為與企業(yè)和居民投資有很大的不同，表現(xiàn)在投資的目的、投資的范圍、籌措資金的方式、投資決策程序等諸多方面。

政府投資建設(shè)項目具有以下主要特點：

（1）為社會提供公共產(chǎn)品，具有社會服務(wù)性和公益性。政府投資建設(shè)項目往往是指那些非營利的、難以盈利或投資回收期較長的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，是國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善人民生活、加強(qiáng)國防安全的基礎(chǔ)設(shè)施。這些公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)決定了必須由國家政府投資建設(shè)。

（2）具有“三大”特性，即投資大、風(fēng)險大、影響面大。政府投資建設(shè)項目往往是指那些高投資、高風(fēng)險、影響面大的大型投資項目。只有政府投資才能承受如此大的投資風(fēng)險。例如，為了推動和發(fā)展生產(chǎn)力，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資風(fēng)險就很大。項目一旦成功將形成巨大的生產(chǎn)力，促進(jìn)諸多產(chǎn)業(yè)、部門經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提高；項目一旦失敗，將帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)。

（3）為社會公眾和輿論關(guān)注的焦點性。因為政府投資建設(shè)項目花的是國家或地方財政的資金，從根本上說是納稅人的錢，與社會公眾切身利益密切相關(guān)，這些資金投到哪里，項目運行情況、資金監(jiān)管如何都將成為社會公眾和輿論關(guān)注的焦點。

（4）更加嚴(yán)格管理的規(guī)范性。近幾年來，國家對投資體制改革政策的一再出臺，表明國家對政府投資建設(shè)項目決策的管理、監(jiān)督力度在逐步加大。國家要求嚴(yán)格履行項目報批手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，規(guī)范了項目評審程序和項目審計監(jiān)督程序等，以保障建設(shè)資金不被浪費，充分發(fā)揮政府投資的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

二、政府投資建設(shè)項目資金監(jiān)管存在的問題

當(dāng)下我國政府投資建設(shè)項目管控的法律規(guī)章制度比較健全，但在項目實施過程中，由于項目建設(shè)及管理相關(guān)部門執(zhí)行法規(guī)責(zé)任意識不強(qiáng)，致使項目管理中仍然存在一些問題，其最終結(jié)果是造成建設(shè)資金超支或嚴(yán)重浪費，甚至造成國有資產(chǎn)損失。剖析政府投資建設(shè)項目資金監(jiān)管中存在的問題，研究解決問題的有效途徑和辦法，此乃當(dāng)務(wù)之急，意義深遠(yuǎn)而重大。本文將政府投資建設(shè)項目資金監(jiān)管中存在的問題歸納如下：

（1）建設(shè)單位有重立項，輕預(yù)算編制與審核、輕管理的傾向。在政府投資建設(shè)項目實施過程中，有的建設(shè)單位只重視項目前期的立項、報批等各項準(zhǔn)備工作。一旦項目獲得批準(zhǔn)，對后續(xù)項目設(shè)計、預(yù)算的編制與控制進(jìn)行強(qiáng)化管理的意識淡化，造成項目建設(shè)資金監(jiān)管乏力，為項目“三超”留下隱患。

（2）工程項目招標(biāo)不規(guī)范操作，借用具有資質(zhì)的施工單位名義參加招標(biāo)，中標(biāo)后實際施工是不具有資質(zhì)的承包商在施工；先施工后補(bǔ)辦招標(biāo)手續(xù)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（3）工程項目監(jiān)理缺乏監(jiān)督考核機(jī)制，時有監(jiān)理不盡責(zé)、工作不到位的情況發(fā)生，其結(jié)果必將造成工程質(zhì)量存在隱患或缺陷，虛增工程成本，浪費國家資財。

（4）工程項目資金運行監(jiān)管不到位，資金被擠占、挪用、貪污，加大了項目資金的風(fēng)險性。

（5）工程項目竣工決算不規(guī)范、不及時，為增加工程成本留下伏筆。

（6）工程項目監(jiān)管有關(guān)部門工作缺乏協(xié)調(diào)配合，造成了工程項目遲遲不能竣工驗收、決算。致使已經(jīng)交付使用的財產(chǎn)，還要長期掛在財會的“在建工程”科目里，賬實不符，違背了財務(wù)會計基本原則。

三、加強(qiáng)對政府投資建設(shè)項目資金監(jiān)管的對策

基本建設(shè)項目是一項系統(tǒng)工程，必須嚴(yán)格地按照基本建設(shè)程序操作，才能起到事半功倍的效果。眾所周知，基本建設(shè)程序是對基本建設(shè)項目從醞釀、規(guī)劃到建成投產(chǎn)所經(jīng)歷的整個過程中的各項工作開展先后順序的規(guī)定。它反映工程建設(shè)各個階段之間的內(nèi)在聯(lián)系，是從事建設(shè)工作的各有關(guān)部門和人員都必須遵守的原則。 基本建設(shè)程序一般包括3個時期和6項工作。其中3個時期即投資決策時期、建設(shè)時期和交付使用時期。6項工作即編制和報批項目建議書、編制和報批可行性研究報告、編制和報批設(shè)計文件、建設(shè)準(zhǔn)備工作、建設(shè)實施工作（施工組織和生產(chǎn)準(zhǔn)備）、項目施工驗收投產(chǎn)運營后績效評價等。資金是項目建設(shè)的生命線，貫穿項目建設(shè)的全過程，因此，加強(qiáng)項目資金監(jiān)管顯得尤為重要。

針對政府投資建設(shè)項目資金監(jiān)管中存在的上述問題，結(jié)合筆者從事政府委派建設(shè)項目財務(wù)總監(jiān)工作的實際，提出加強(qiáng)政府投資建設(shè)項目資金監(jiān)管的對策建議。

（1）政府投資建設(shè)項目，必須全部實行項目法人責(zé)任制度。以政府規(guī)范文件形式，明確規(guī)定項目法人的權(quán)利與義務(wù)，做到責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，獎懲分明。項目法人對所負(fù)責(zé)的政府投資建設(shè)項目全過程的監(jiān)管負(fù)總責(zé)。政府投資建設(shè)項目實行項目法人責(zé)任制度，是確保政府投資建設(shè)項目規(guī)范有序進(jìn)行的關(guān)鍵所在。

（2）加大政府投資建設(shè)項目監(jiān)督檢查力度，政府主管建設(shè)項目部門要設(shè)立執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)，對政府投資建設(shè)項目的立項、可行性研究、設(shè)計、概預(yù)算、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理、資金運行等環(huán)節(jié)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，做到隨時監(jiān)督檢查項目是否合規(guī)運行，決不能流于形式，堅決摒棄事后檢查的做法，將項目違法違規(guī)操作消滅在萌芽之中。

（3）政府投資建設(shè)項目實行政府委派財務(wù)總監(jiān)制度。由政府出臺《委派財務(wù)總監(jiān)管理辦法》，明確規(guī)定財務(wù)總監(jiān)的任職條件、職責(zé)、權(quán)限。對政府投資重點建設(shè)項目委派財務(wù)總監(jiān)，代表政府履行監(jiān)督職責(zé)，實踐證明工作效果良好。長春市的做法是：財務(wù)總監(jiān)由政府委派，授權(quán)財政部門管理，受派單位積極配合。財務(wù)總監(jiān)從政府投資建設(shè)項目立項、可研、籌建等準(zhǔn)備階段開始就委派，直到項目竣工財務(wù)決算完成才結(jié)束該項目財務(wù)總監(jiān)工作。委派的財務(wù)總監(jiān)代表政府對政府投資建設(shè)項目實行全過程的財政、財務(wù)、會計監(jiān)督管理，確保了政府投資項目建設(shè)資金的安全高效運營，從而有效預(yù)防腐敗“工程項目”的發(fā)生，避免了國有資產(chǎn)的流失。

政府委派的財務(wù)總監(jiān)履行的是政府職能，即通過參與項目的可行性研究、投資效益的預(yù)測、審查會簽合同并監(jiān)督履行等手段，實時監(jiān)控資金流向，發(fā)揮了資金風(fēng)險預(yù)警作用。一是完善了政府監(jiān)督體系；二是加強(qiáng)了受派單位內(nèi)部控制；三是發(fā)揮了人才優(yōu)勢，為受派單位提供了服務(wù)。政府委派財務(wù)總監(jiān)其監(jiān)督工作“重事前”、“抓事中”、“精事后”的實際效果，是現(xiàn)有的其他監(jiān)督方式所無法替代的。

（4）建設(shè)單位要建立工程監(jiān)理考核制度，決不能全部放權(quán)于外聘的工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查工程質(zhì)量，建設(shè)單位要組織人力定期或不定期地對工程監(jiān)理工作、工程質(zhì)量進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題，及時處理，從而有效地保證工程質(zhì)量，做到防患于未然。

（5）建議從國家制度層面進(jìn)一步地完善及時編報工程竣工決算制度的相關(guān)規(guī)定。對于遲遲不驗收的已竣工政府投資建設(shè)項目，建議建立追究項目法人責(zé)任制度。要將遲遲不驗收的已竣工政府投資建設(shè)項目與項目法人的切身利益相掛鉤，敦促政府投資項目及時辦理竣工驗收、財務(wù)決算，盡早交付使用，充分發(fā)揮投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。