建立與完善防治高校“小金庫”的長效機(jī)制

［摘要］ 從20世紀(jì)80年代以來，國務(wù)院先后十余次清理“小金庫”，但屢禁不止。本文針對我國高校系統(tǒng)存在的“小金庫”問題，通過分析“小金庫”的來源、產(chǎn)生根源，探討建立與完善防治高校“小金庫”的長效機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］ 高校“小金庫”；來源；根源；防治機(jī)制

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 18. 031

［中圖分類號］F239.41 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）18- 0047- 03

“小金庫”是我國經(jīng)濟(jì)生活中一種特殊的現(xiàn)象，是典型的利用職務(wù)之便侵占、截留、隱匿應(yīng)列入而未列入法定賬簿資金及其形成資產(chǎn)的行為。從20世紀(jì)８０年代以來，國務(wù)院先后十余次清理“小金庫”，全國范圍內(nèi)專項治理“小金庫”就有２次。２００９年中央四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”專項治理工作的實(shí)施辦法》（中紀(jì)發(fā)［２００９］７號），開始了第３次全國范圍內(nèi)專項治理清理整治“小金庫”的工作。２０１０年８月，遼寧省教育廳印發(fā)了《遼寧省教育廳“小金庫”專項治理工作實(shí)施方案》的通知（遼教發(fā)［２０１０］８２號），《實(shí)施方案》規(guī)定“小金庫”專項治理的范圍包括省教育廳及省屬高校。２０１１年４月，全國“小金庫”治理工作培訓(xùn)布置會在北京召開，會議強(qiáng)調(diào)把防治“小金庫”長效機(jī)制建設(shè)作為今年的根本任務(wù)積極推進(jìn)。

隨著高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)從單一的財政撥款到多渠道籌集資金，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，受利益驅(qū)使，部分高校在財務(wù)管理制度不健全或滯后于學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展的情況下，滋生了“小金庫”現(xiàn)象，不同程度地存在“小金庫”問題。本文通過分析高校“小金庫”的來源及產(chǎn)生根源，探討建立與完善防治“小金庫”的長效機(jī)制。

一、高校“小金庫”的來源

中紀(jì)發(fā)［２００９］７號實(shí)施辦法盡管未給“小金庫”下一個明確具體的定義，但根據(jù)“小金庫”資金來源，對“小金庫”主要表現(xiàn)形式作了大致概括。對照實(shí)施辦法，高校“小金庫”來源可以歸納為以下幾種形式。

１.收入不入賬或未足額入賬。一是辦學(xué)學(xué)費(fèi)收入，高校有學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育，學(xué)歷教育中成人教育學(xué)費(fèi)收入是“小金庫”的來源渠道之一。例如，采用聯(lián)合辦學(xué)形式，由聯(lián)辦單位代收學(xué)費(fèi)，其中一部分收入沒有交到學(xué)校財務(wù)，直接進(jìn)入了成人教育學(xué)院的“小金庫”。非學(xué)歷教育中的各種進(jìn)修班、培訓(xùn)班，由于學(xué)生人數(shù)可以隨時增減，變動頻繁，如果管理不到位，無法弄清楚應(yīng)收多少學(xué)費(fèi)，實(shí)收多少學(xué)費(fèi)，一部分學(xué)費(fèi)就進(jìn)入了辦學(xué)單位的“小金庫”。二是高校二級學(xué)院等所屬單位興辦的校辦產(chǎn)業(yè)收入，二級學(xué)院利用學(xué)院教師資源以及高校名稱等無形資產(chǎn)創(chuàng)辦企業(yè)，但有些企業(yè)應(yīng)上繳學(xué)校的收入沒有納入學(xué)校財務(wù)賬目，直接歸二級學(xué)院使用。三是租賃收入，主要是房屋、教室、場地、儀器設(shè)備等租賃，部分租金收入沒有納入學(xué)校財務(wù)賬目中，直接進(jìn)入了出租單位的“小金庫”。四是資產(chǎn)處置收入，一種情況是部分資產(chǎn)在購置時沒有計價入賬或入賬不完整，未按固定資產(chǎn)方式管理，所以，處置此類資產(chǎn)時，不通過資產(chǎn)管理部門，不用從財務(wù)賬中減除未入賬的固定資產(chǎn)，因此，殘值收入未按規(guī)定交到學(xué)校財務(wù)賬時，財務(wù)或資產(chǎn)管理部門也不知道，形成了“小金庫”；另一種情況是集中出售、變賣不使用或報廢固定資產(chǎn)時，以“堆”或“批”為單位處置，未按件核實(shí)，導(dǎo)致處置資產(chǎn)的殘值收入明細(xì)不清，未全額納入學(xué)校財務(wù)賬中，形成了“小金庫”。五是部分職能部門利用工作之便將代收費(fèi)部分歸為本單位“小金庫”，如收取學(xué)生丟失損毀圖書的本金、罰款，損壞教學(xué)用具等的罰款等。六是違約金、逾期押金收入，如學(xué)生宿舍鑰匙押金、家具押金等。七是贊助捐贈收入等。

２.經(jīng)濟(jì)往來中的回扣款。在監(jiān)管機(jī)制尚未健全的條件下，經(jīng)濟(jì)往來中的回扣款也是“小金庫”的一個重要來源，這些問題較多地出現(xiàn)在大宗設(shè)備采購、項目發(fā)包等過程中。如圖書管理部門采購圖書回扣款，教務(wù)、教學(xué)管理部門采購教材回扣款，校醫(yī)院采購藥品回扣款，設(shè)備管理部門采購設(shè)備回扣款，學(xué)校基建工程回扣款等。

３.謀求不當(dāng)支出，虛報冒領(lǐng)套取現(xiàn)金。一是講課費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等支出，辦學(xué)單位常常采用編制假名單，虛報課時，虛報加班天數(shù)等方式，將多提取的酬金轉(zhuǎn)為“小金庫”。二是平時留心收集一些票據(jù)，或虛開發(fā)票，以報銷辦公用品、計算機(jī)耗材、招待費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、修理費(fèi)、出租車費(fèi)等方式在學(xué)校經(jīng)費(fèi)中提取現(xiàn)金，形成“小金庫”。

二、“小金庫”產(chǎn)生的根源

１.單位負(fù)責(zé)人認(rèn)識上的誤區(qū)。有些單位領(lǐng)導(dǎo)對“小金庫”問題的嚴(yán)重性思想上認(rèn)識不足，法制觀念淡薄，認(rèn)為在不規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)條件下，“小金庫”只是一種過渡現(xiàn)象，只要處理好單位內(nèi)部及周圍關(guān)系，內(nèi)部手續(xù)完備、核算有據(jù)，就不會有事，即使有人來查，“小金庫”又不是某一個人經(jīng)手，特別是為大家謀些福利的“小金庫”，自己不貪污私吞就沒事，充其量也就是違紀(jì)違規(guī)，不觸及刑律。

２.學(xué)校管理方式上的原因。一是學(xué)校校辦產(chǎn)業(yè)管理不規(guī)范。目前，我國高校校辦產(chǎn)業(yè)收入是許多高校解決辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的不可缺少的重要途徑之一，多年來，高校人一直在探討校辦產(chǎn)業(yè)的管理模式，為調(diào)動部門創(chuàng)收積極性，采用“放水養(yǎng)魚”搞活校內(nèi)經(jīng)濟(jì)的方式，使高校“小金庫”有了保護(hù)傘。二是對學(xué)校資源的使用監(jiān)管不到位，校內(nèi)各單位將學(xué)校配置的資源視為本單位所有，直接利用掌控的資源，包括房屋、教室、體育場館、實(shí)驗(yàn)室、設(shè)備等對外提供服務(wù)，而服務(wù)收入未納入學(xué)校財務(wù)賬目中核算，利用學(xué)校資源為本單位謀取“小金庫”。

３.財務(wù)管理制度的缺陷。一是收入分成比例不盡合理。在強(qiáng)調(diào)所屬單位收入全額上繳學(xué)校的同時，應(yīng)確定合理的提成分配比例，既要保護(hù)創(chuàng)收單位的積極性，又要處理好校內(nèi)各單位之間的關(guān)系，校內(nèi)各單位貧富差距不能過大，要相對合理。如果差距過大，富者可能利用票據(jù)等報銷套取現(xiàn)金，貧者可能因?yàn)槁毠さ拇鰡栴}想方設(shè)法到處化緣，形成“小金庫”。二是經(jīng)費(fèi)預(yù)算不合理。如果學(xué)校分配給某單位的預(yù)算資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際需要，就可能發(fā)生虛開發(fā)票套取現(xiàn)金現(xiàn)象。所以，經(jīng)費(fèi)預(yù)算既要保證單位的各項開支，又不能浪費(fèi)。三是經(jīng)費(fèi)支出審批手續(xù)不盡合理。如果將經(jīng)費(fèi)開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過于死板，經(jīng)費(fèi)審批手續(xù)過于煩瑣，一些必要的開支項目不能報銷，領(lǐng)導(dǎo)感覺還是“小金庫”花著方便，結(jié)果收入不上交，想方設(shè)法設(shè)置“小金庫”。

４.財務(wù)監(jiān)管不到位。學(xué)校賬務(wù)部門與各院系、各部門信息溝通不暢，造成監(jiān)管不到位。一是缺少收入監(jiān)督機(jī)制。例如，成人教育及各種培訓(xùn)班的學(xué)費(fèi)收入，校辦產(chǎn)業(yè)應(yīng)上交學(xué)校的管理費(fèi)，目前各高校基本上采取由各職能部門負(fù)責(zé)收取，但是否全額收取缺少核查監(jiān)督機(jī)制。二是缺少支出監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)費(fèi)支出多注重審批程序，但對支出內(nèi)容是否合理缺少監(jiān)督機(jī)制。筆者曾經(jīng)參與一個審計項目，抽查某單位一年打印紙的支出，結(jié)果該單位所購買的打印紙數(shù)量與其工作量極不相符，經(jīng)咨詢，主要是用這種方式變通提取現(xiàn)金。

５.處罰力度不夠。杜絕“小金庫”關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵在單位的一把手，私設(shè)“小金庫”一定是單位主要負(fù)責(zé)人的意圖，但當(dāng)“小金庫”被查出來以后，一般是重罰單位輕罰個人，有的對同一問題進(jìn)行了多次經(jīng)濟(jì)處罰，但不追究部門負(fù)責(zé)人和有關(guān)人員的責(zé)任，不損傷個人利益，對私設(shè)“小金庫”的單位負(fù)責(zé)人及直接經(jīng)辦人員缺乏震懾力 ，違規(guī)成本低，所以，某些單位領(lǐng)導(dǎo)才敢私設(shè)“小金庫”。

三、建立與完善防治高校“小金庫”的長效機(jī)制

１.思想上高度重視。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是單位“一把手”要從思想上充分認(rèn)識“小金庫”的危害性，堅持教育為先、預(yù)防為主的思路，加強(qiáng)對管人、管錢、管物等關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育工作，及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，堵塞以權(quán)謀私的漏洞，讓人們從思想上認(rèn)識到要遠(yuǎn)離“小金庫”，自覺抵制“小金庫”的產(chǎn)生。

２.加強(qiáng)制度建設(shè)，完善“小金庫”監(jiān)督檢查常規(guī)制。建立健全財務(wù)核算、管理、監(jiān)督制度，使“小金庫”沒有滋生的土壤，為防治“小金庫”提供有力的制度保證。建立聯(lián)席會議制度，紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事、財務(wù)、審計等部門密切配合，建立健全監(jiān)督檢查制度，及時揭露和發(fā)現(xiàn)制度缺陷和管理控制的薄弱點(diǎn)，狠抓重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并針對檢查中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，及時制定對策，形成完整有效的監(jiān)督檢查機(jī)制，長抓不懈，借以約束和控制各部門、各單位主要負(fù)責(zé)人對權(quán)力的運(yùn)用，防止“小金庫”現(xiàn)象的發(fā)生。

３.加強(qiáng)學(xué)校各項收入的管理力度。實(shí)行“收費(fèi)負(fù)責(zé)制”，即各部門負(fù)責(zé)人要對本部門的所有收費(fèi)行為負(fù)責(zé)，并且責(zé)任落實(shí)到人。同時，學(xué)校要有一個專門監(jiān)管收入的職能部門，監(jiān)督檢查學(xué)校的各項收入是否足額、及時地納入學(xué)校財務(wù)管理之中，從源頭上遏制“小金庫”的形成。

４.完善工程招標(biāo)政府采購監(jiān)督機(jī)制。建立健全招標(biāo)采購規(guī)章制度，規(guī)范工作程序，加強(qiáng)對基建工程、大型維修改造工程以及儀器設(shè)備、圖書、教材、藥品等招標(biāo)采購的過程管理，遵循公開、公平、公正和誠信的原則，防止虛假招標(biāo)，明招暗定，注重中標(biāo)后合同的履行和監(jiān)管，堵塞回扣漏洞。

５.強(qiáng)化支出預(yù)算管理。支出預(yù)算能對學(xué)校的有限經(jīng)費(fèi)作出合理安排，所以，應(yīng)關(guān)注預(yù)算資金的分配問題。根據(jù)各部門規(guī)模、業(yè)績、發(fā)展規(guī)劃等科學(xué)確定分配基數(shù)，合理核定支出預(yù)算明細(xì)項目，并對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行有效的控制與管理，杜絕用虛開發(fā)票或變通票據(jù)等方式套取現(xiàn)金。

６.建立健全財務(wù)報銷審核制度。要制定合理的資金審批程序，做到手續(xù)嚴(yán)密而不煩瑣；確定合理的支出項目，允許一些必要的支出從經(jīng)費(fèi)中列支。例如，對創(chuàng)收分成資金，對橫向科研經(jīng)費(fèi)等，在國家政策許可范圍內(nèi)，可以適當(dāng)擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，允許勞務(wù)費(fèi)、招待費(fèi)等項目支出，讓單位領(lǐng)導(dǎo)感到?jīng)]有私設(shè)“小金庫”的必要。

７.規(guī)范職工酬金的發(fā)放方式。對講課費(fèi)、勞務(wù)酬金等職工個人酬金，財務(wù)部門可以采用網(wǎng)銀形式，通過銀行轉(zhuǎn)賬方式直接轉(zhuǎn)入教職工銀行卡中，使其無法通過編制假名單、虛報課時、虛報加班天數(shù)等方式多提取酬金。

８.規(guī)范收款票據(jù)管理。建立健全票據(jù)管理制度，財務(wù)部門對收款票據(jù)要集中管理，票據(jù)的領(lǐng)購、使用、保管、繳銷等日常工作要由專人負(fù)責(zé)，做好票據(jù)檔案管理，嚴(yán)禁校內(nèi)單位擅自購買或印制任何收款票據(jù)。同時要求各單位收費(fèi)必須開具收款票據(jù)，從源頭上保證收入全額上繳學(xué)校，防止“小金庫”現(xiàn)象的發(fā)生。

９.完善收入分配制度。在強(qiáng)調(diào)所屬單位收入全額上繳學(xué)校的同時，學(xué)校在收回成本的基礎(chǔ)上給創(chuàng)收單位一定的分成比例，保護(hù)其創(chuàng)收的積極性，但要綜合考慮創(chuàng)收單位和非創(chuàng)收單位之間的收入差距，減輕因其所在院、系、部門不同而引起分配不公的矛盾，縮小校內(nèi)收入分配差距，制定兼顧學(xué)校、部門和個人的合理的分配制度，避免因“苦樂不均”而導(dǎo)致相互攀比私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象發(fā)生。

１０.加大處罰和打擊力度。修訂與制定相關(guān)法律法規(guī)，明確對單位主要負(fù)責(zé)人的個人責(zé)任追究制度，建立“小金庫”問題問責(zé)制，增大個人違規(guī)成本，對私設(shè)或擬設(shè)小金庫的單位及其領(lǐng)導(dǎo)起到較強(qiáng)的震懾作用，形成強(qiáng)大的思想、心理壓力，是遏制“小金庫”的一項重要措施。中國民航局對 “小金庫”的治理原則是“不交‘小金庫’交職務(wù)，交了職務(wù)還要交‘小金庫’”。事實(shí)證明，只有嚴(yán)懲責(zé)任人，讓違規(guī)者付出高額成本，感受到切膚之痛，讓“小金庫”沒有了操作主體，才能有效遏制私設(shè)“小金庫”現(xiàn)象的發(fā)生。