中國(guó)對(duì)跨國(guó)銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀和完善

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-925X(2011)09-00-01

經(jīng)過(guò)20年的金融開(kāi)放與改革，中國(guó)的跨國(guó)銀行業(yè)已獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，但是目前央行的監(jiān)管措施多是一種針對(duì)單一機(jī)構(gòu)的因應(yīng)性的臨時(shí)檢查，并表監(jiān)管制度和規(guī)范在我國(guó)尚未得到確立，這突出體現(xiàn)在以下兩大層面：

首先，從立法層面上看，我國(guó)金融立法并表監(jiān)管原則不深入，也沒(méi)有提出類似于并表監(jiān)管的具體制度安排。無(wú)論是《商業(yè)銀行法》等基本法，還是央行《境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法》等行政規(guī)章，都沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)境內(nèi)外銀行機(jī)構(gòu)的并表監(jiān)管問(wèn)題，甚至也沒(méi)有類似的制度安排。

其次，從實(shí)踐層面上看，我國(guó)落后的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式也制約了并表監(jiān)管的有效實(shí)施：

1.我國(guó)央行長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)和重視以屬地監(jiān)管為基礎(chǔ)的“單一機(jī)構(gòu)監(jiān)管”，即由人民銀行各轄區(qū)分支機(jī)構(gòu)各自承擔(dān)所轄商業(yè)銀行的監(jiān)管責(zé)任。這種“各人自掃門前雪”的監(jiān)管方式固然有助于集中監(jiān)管力量對(duì)銀行日常業(yè)務(wù)操作的合規(guī)性監(jiān)管，但卻將銀行及其分支、附屬機(jī)構(gòu)所倡導(dǎo)的全局性和整合性完全背到而馳。

2.境內(nèi)外銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體的不匹配，是并表監(jiān)管難以實(shí)施的又一重要原因。在我國(guó)現(xiàn)行的銀行監(jiān)管體制下，境內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地監(jiān)管，央行總行基本不插手；而境外金融機(jī)構(gòu)，無(wú)論是何地投資主體設(shè)立的，均歸銀行總行統(tǒng)一監(jiān)管，如此就可能導(dǎo)致境內(nèi)外銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體的不匹配，制約并表監(jiān)管的實(shí)施。

3.監(jiān)管理念和監(jiān)管手段的落后，制約了并表監(jiān)管的開(kāi)展。我國(guó)雖已確立了將現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查作為我國(guó)銀行監(jiān)管的主要手段，但并未形成制度的有序安排，被檢查對(duì)象的選擇相當(dāng)隨意，也未與合并賬表聯(lián)系起來(lái)加以實(shí)施。在監(jiān)管指導(dǎo)思想上，存在著“事后稽核多，事前預(yù)警少；業(yè)務(wù)檢查多，內(nèi)控評(píng)價(jià)少；常規(guī)專項(xiàng)審查多，全局宏觀評(píng)估少”的錯(cuò)誤傾向，這與并表監(jiān)管的本質(zhì)要求完全相悖。

由此可見(jiàn)，無(wú)論從立法還是實(shí)踐上看，我國(guó)均不存在真正意義上的并表監(jiān)管，這對(duì)于一個(gè)正在崛起金融大國(guó)而言，會(huì)造成相當(dāng)嚴(yán)重的負(fù)面影響。第一，母國(guó)并表監(jiān)管原則已為國(guó)際社會(huì)所廣泛采納，我國(guó)若長(zhǎng)期對(duì)此置之不理或不作出積極反應(yīng)，會(huì)給其他國(guó)家造成“放棄監(jiān)管，放任自流”的散漫印象，有損于我國(guó)自亞洲金融危機(jī)之后苦心營(yíng)建的“負(fù)責(zé)任的大國(guó)”形象；第二，許多國(guó)家將有效母國(guó)監(jiān)管作為準(zhǔn)許外資銀行進(jìn)入本國(guó)金融市場(chǎng)的重要條件，如若我國(guó)不確立其母國(guó)并表監(jiān)管原則及制度，中資銀行將會(huì)在準(zhǔn)入海外市場(chǎng)的環(huán)節(jié)遭致嚴(yán)重障礙，從而影響了我國(guó)銀行跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展步伐；第三，由于各國(guó)逐漸趨認(rèn)同母國(guó)并表監(jiān)管為主的原則，跨國(guó)銀行監(jiān)管的重心正由東道國(guó)向母國(guó)轉(zhuǎn)移，東道國(guó)對(duì)跨國(guó)銀行的監(jiān)管相當(dāng)程度上依靠和附屬與母國(guó)的有效并表監(jiān)管。在這種趨勢(shì)下，我國(guó)若不建立起有效的并表監(jiān)管制度，將可能在母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管之間出現(xiàn)明顯的監(jiān)管疏漏，為境外機(jī)構(gòu)逃避監(jiān)管、舞弊牟利提供可乘之機(jī)，進(jìn)而危及我國(guó)銀行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

目前我國(guó)作為東道國(guó)對(duì)外資銀行的并表監(jiān)管已經(jīng)有了法律依據(jù)和可行的操作性規(guī)則，而作為母國(guó)的全球并表監(jiān)管制度與實(shí)踐尚未確立，鑒于種種弊端，參照并表監(jiān)管國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，借鑒西方國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立和完善我國(guó)并表監(jiān)管法制已勢(shì)成必然。目前，尤其應(yīng)抓好以下四個(gè)方面的工作：

第一，制定具體的母國(guó)確定標(biāo)準(zhǔn)，以明確我國(guó)并表監(jiān)管的對(duì)象范圍。

我國(guó)《境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)管理辦法》及央行1995、1996年下發(fā)的兩份通知，交叉使用“境內(nèi)投資單位”和“總管理機(jī)構(gòu)”來(lái)指代母行，這說(shuō)明我國(guó)對(duì)母行確定標(biāo)準(zhǔn)尚未明晰，還在資本控制主義和管理中心地標(biāo)之間徘徊。從我國(guó)現(xiàn)行立法及文件常用“境外中資銀行”稱謂的角度考慮，同時(shí)也參照巴塞爾委員會(huì)的“控制利益”標(biāo)準(zhǔn)，以資本控制主義作為我國(guó)對(duì)境外中資銀行機(jī)構(gòu)行使并表監(jiān)管權(quán)的依據(jù)，既符合我國(guó)的監(jiān)管習(xí)性，也有成熟的標(biāo)準(zhǔn)可茲借鑒，同時(shí)也有助于對(duì)我國(guó)資產(chǎn)的重點(diǎn)保護(hù)，是一個(gè)最佳的選擇。

第二，將并表監(jiān)管作為我國(guó)銀行監(jiān)管的法定原則，并參照國(guó)際慣例和先進(jìn)國(guó)家立法，明確其具體含義。母國(guó)并表監(jiān)管原則已成為跨國(guó)銀行監(jiān)管的核心原則，歐美國(guó)家及相當(dāng)數(shù)量的發(fā)展中國(guó)家已在其立法中明確了該原則，我國(guó)迄今未在立法中明確母國(guó)并表監(jiān)管原則，與國(guó)際慣例相脫節(jié)，不能不說(shuō)是我國(guó)立法的一大疏漏，也嚴(yán)重制約了我國(guó)銀行業(yè)的對(duì)外交流。因此，筆者建議我國(guó)應(yīng)通過(guò)專項(xiàng)立法（以國(guó)務(wù)院或央行行政法規(guī)規(guī)章的形式為宜）明文確立并表監(jiān)管原則，并參照國(guó)際慣例明確其基本含義。一般認(rèn)為，并表監(jiān)管的國(guó)際通義是母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局義母行及其國(guó)內(nèi)外分支機(jī)構(gòu)的合并賬表為基礎(chǔ)，對(duì)銀行整體資本充足性和風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行全面綜合監(jiān)管。

第三，豐富并表監(jiān)管的手段，形成“現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查并重，以外部審計(jì)為補(bǔ)充”的有機(jī)體系。我國(guó)目前對(duì)境內(nèi)外中資銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管以報(bào)表遞送的非現(xiàn)場(chǎng)檢查為主，監(jiān)管手段單一，監(jiān)管效果不佳。有效的并表監(jiān)管應(yīng)講求多種手段的協(xié)調(diào)運(yùn)用，配合分工。具體到我國(guó)，非現(xiàn)場(chǎng)檢查與現(xiàn)場(chǎng)檢查應(yīng)互為補(bǔ)充，通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提供線索，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查深入取證，探求根源，達(dá)到相得益彰的效果。其具體操作可仿效美國(guó)的做法，通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)檢查的早期預(yù)警功能，將信息及早反饋給監(jiān)管當(dāng)局，如發(fā)現(xiàn)被監(jiān)管對(duì)象的問(wèn)題性質(zhì)嚴(yán)重，則可增加對(duì)其進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻次和力度

第四，加強(qiáng)與東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的合作，達(dá)到制度化的雙邊安排。母國(guó)并表監(jiān)管的實(shí)施難以撇開(kāi)東道國(guó)獨(dú)立進(jìn)行，因此無(wú)論是現(xiàn)場(chǎng)檢查還是非現(xiàn)場(chǎng)檢查，都要受制于東道國(guó)的屬地管轄及其國(guó)內(nèi)法規(guī)定。因此，加強(qiáng)與東道國(guó)的監(jiān)管合作，換取東道國(guó)對(duì)母國(guó)并表監(jiān)管的諒解與支持是實(shí)現(xiàn)有效并表監(jiān)管一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。

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