構建黑龍江省新型農村養老保險制度的環境分析

摘要：黨的十七大提出了加快完善社會保障體系的新要求。黑龍江省是農村人口較多的農業大省，而農村養老保險工作在全省建立的制度環境、經濟環境、社會環境以及農民自身的心理環境的缺陷，卻使養老保險工作陷入“瓶頸”制約。因此，分析這些環境因素對建立新型農村養老保險制度非常必要。

關鍵詞：新型農村養老保險；制度環境；經濟環境；社會環境；心理環境

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）11－０085－03

2009年9月，國務院出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出了加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，逐步解決農村居民老有所養問題。國家批準黑龍江省的依蘭縣、依安縣、寧安縣、綏芬河市、佳木斯郊區等15個縣（市、區）為首批新農保試點單位。《指導意見》為黑龍江省農村社會養老保險制度的完善提供了一個框架性的藍圖和發展思路。但是，新型農村養老保險工作在全省的推行中遇到一些困難，在制度環境、經濟環境、社會環境以及農民的心理環境都存在著一些問題和缺陷的情況下，找到解決的對策意義重大。

一、制度環境分析

新制度經濟學認為，制度環境是指一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則。一般說來，制度環境決定著制度安排的性質、范圍、進程等，為制度安排的選擇范圍設置了一個邊界，人們一般是在這個范圍內選擇制度安排。黑龍江省的制度環境在很大程度上制約著農村養老保險工作的推行。

（一）政府主導力量不足

在市場經濟條件下，社會基本養老保險制度的主導者是政府。政府的職責主要是規劃職責、財政支持、監督執行、基金管理等。中央政府從1992年開始在全國各地推廣農村社會養老保險制度，從制度的設計到實施，政府都起到了舉足輕重的作用。1998年政府機構改革以后，農村養老保險工作由民政部移交給勞動與社會保障部，受管理體制改革、利率持續下調以及中央有關政策變動的影響，全國大部分地區的農村養老保險工作都出現了參保人數下降、基金運行困難等問題，個別地區的農村社會養老保險工作甚至處于停頓狀態。可見政府在農村社會養老保險中的主導力與影響力。

在黑龍江省農村，家庭養老仍然是農村養老的主要模式，據調查，2006年，全省參保農民181.3萬人，其中只有5.1萬人領取養老金，而每個月只能領到幾毛錢養老金的人數占到1／4，人均月領取養老金5.5元；領取養老保險金的農村人口僅占農村60歲以上老年人口的4.62％，95.38％的老年人口依靠家庭方式養老。①可見，政府在轉型期的農村養老保險制度制定中，②并沒有發揮其人力、財力、智力等資源優勢，主導力量明顯不足。

（二）缺乏強制性法律支持

從1986年至今，國家在社會保險方面出臺了幾百個文件，但均以《條例》、《規定》、《意見》、《通知》等形式出現，法律效率不高。《指導意見》發布以來，各級地方政府也隨即出臺了相關的政策條例，但是，始終缺乏統一的規范性文件，沒有強制性的法律約束。由于農村養老保險參保采取自愿模式，許多農民還不了解相關的養老保險政策，參保積極性不高。另外，由于監督力量不足，經常出現一些違規現象，使參保農民的個人賬戶出現問題，這些都為養老保險工作留下了隱患。

（三）國家與地方財政補貼較少

按照《指導意見》，新農保將由政府對參保農民給予補貼，并全額支付基礎養老金。這是新農保與舊農保的最大不同，表明國家對農民養老將承擔重要責任，并把新農保作為逐步縮小城鄉差距，實現基本公共服務均等化的一個重要步驟。目前，國務院統一確定補助基數為每人每月55元，即每年660元。同時，為激勵農村居民參保繳費，《指導意見》規定，地方政府對個人繳費給予補貼。在此背景下，黑龍江省也出臺了相關新型農村養老保險政策，將農村養老保險分為基礎養老金和個人賬戶養老金。其中，基礎養老金全部由中央財政承擔，暫定為每人每月55元；個人賬戶養老金根據每個人年繳費的不同，省級財政給予適當補貼，從30元到50元不等。可見，為了支持新農保制度的建立，中央和地方財政部都加大了投入力度。但是，與其他國家相比并結合黑龍江省農民的參保情況來看，國家和地方的財政補貼甚微。一方面，國家財政補貼較少，包括養老保險在內的社會保障支出占財政收入的比重遠遠低于資本主義國家，一直徘徊在世界倒數幾名。2007年，我國社會保障支出占財政收入的比重是11.05%，而一些發達國家社會保障支出占國家財政收入的比重分別是：德國54.94%，法國42.62%，美國35.01%，意大利34.95%，荷蘭34.12%，加拿大21.25%，俄羅斯19.24%，韓國15.11%。其中，德國、法國、美國、意大利和荷蘭均高于30%，德國是我國的4.97倍。2009年，我國財政收入68 477億元，其中，社會保障支出6 927億元，約占財政收入的10.1%，所占比重有所下降。另外，黑龍江省的地方財政補貼也相對較少。2009年，全國地方財政對新農保的年補貼數額占地方財政收入的比重：東部地區平均為0.84%，中西部地區為0.88%，而黑龍江省僅為0.59%，與各區域的平均水平有較大差距。

二、經濟環境分析

（一）農民收入較低

農民問題是“三農”問題的核心，而農民問題的關鍵是提高農民收入。在我國長期實行的城鄉分隔的二元化體制下，城鄉社會經濟發展出現了巨大的差別，城鄉居民的收入差距也日益加劇。2009年，黑龍江省農村居民人均純收入4 856元，城鎮居民人均可支配收入11 581元，是農村居民收入的 2.38倍。從消費水平上看，農村居民人均生活消費支出3 844.7元，而城鎮居民人均消費性支出8 623元，是農村居民消費的2.24倍。可見，黑龍江省農民的人均純收入和城鎮居民還是有很大差距的，更不用說那些年收入不足千元的特困農民了。另外，由于黑龍江省處在高寒地區，冬季取暖費用增加，寒冷使居民患腦血栓、風濕、關節炎等高寒病的幾率極高，農民因病致貧或沒錢看病的情況經常發生。再加上子女的教育費用、日常生活費用等，農民所剩的可支配收入較低，繳納養老金也成為了一個沉重的負擔。即使繳納了養老金，不少到了領養老金年齡的農民，每月只能領到幾角錢，根本解決不了自身的養老問題，這直接影響了農民參保的積極性。

（二）農民面臨風險增大

農業生產受自然因素影響很大，在發生干旱、早霜、洪水、地震等自然災害和 “禽流感”、“豬流感”等重大疫情時，主要依靠種地為生的農民受災嚴重，喪失了生產和生活的信心，更無暇顧及養老保險。特別是在國際金融危機沖擊下，農民工返鄉人數增多。據統計，截至2009年3月末，全省返鄉農民工達126萬人，比2008年末增加了8.9萬人。根據規定，農民工跨地區流動時只能轉移養老保險個人賬戶，不能轉移社會統籌資金，這又造成多數農民工選擇退保返鄉。

三、社會環境分析

黑龍江省是一個農村人口較多的大省，2009年全省人口3 825萬人，其中，農村人口1 706萬人，占總人數的44.6%。同時，全省人口老齡化程度日益加重。2002年，65歲及以上人口為242.5萬人，所占比重為6.4%；2005年，65歲及以上人口為289.8萬人，所占比重為7.60%；到2009年，65歲及其以上人口達到362.7萬人，比重已上升到9.5%。2002—2009年，全省65歲及以上老年人口共增加了120.2萬人，所占比重上升了3.5%，這種情況在農村表現得更加突出。這說明，黑龍江省人口年齡構成類型已完成了從年輕型、成年型到老年型的轉變，農民養老問題已經成為迫切需要解決的大事。

勞動力人口的老齡化制約勞動生產率的提高和經濟發展的速度，也為黑龍江省的農村社會養老保險工作帶來一定影響。第一，政治風險。人口老齡化會導致社會關系發生變化，最終影響農村社會的安定。如果農村老年人對現行的養老制度不滿，容易與農村青年人產生共同利益觀，從而形成一支強大的政治力量。第二，加重勞動年齡人口的負擔。農村老年人口的增長必然會改變人口的撫養比，在計劃生育的政策下，勞動人口的負擔必然加重。第三，制約經濟增長潛力。根據生命周期理論，人的消費、儲蓄行為在工作年齡時期會進行儲蓄和投資，而在老齡時期是以消費以前的儲蓄為主。因此，人口老齡化加重，會使整個社會消費傾向增加，從而影響資本積累的規模。同時，國民收入中用于養老金的支出也將日益增加，用于積累和擴大再生產的費用則相應減少，最終必然制約經濟持續發展。

四、農民心理環境分析

在農村，土地是主要的生產資料，“養兒防老”是農村養老的主要心理依賴。建立在土地所有制度上的家庭養老得以綿延千載，具有極其深厚的倫理和人文傳統。這種模式曾經很好地解決了農村的養老問題，也為國家減輕了負擔。然而，社會變遷正使這種穩固的家庭養老和土地養老模式的保障功能弱化，傳統的養老模式正面臨制度性瓶頸和一系列外生沖擊，從而具有脆弱性和不可持續性。

（一）家庭養老模式淡化

首先，伴隨著社會現代化的進程和家庭組織核心化、小型化的發展趨勢，特別是自20世紀70年代以來，我國農村普遍實行了計劃生育政策，子女數量大幅度減少，家庭結構發生了很大變化，“4-2-1”或“4-2-2”的家庭供養格局已經形成，打破了傳統的養兒防老模式，家庭養老困難的苗頭已經初露端倪。其次，隨著農村工業化、城市化進程的加快，農村剩余勞動力向城市流動和遷移成為必然。一些青壯年長期留在城市打工，不愿意回到農村，使得照料身在農村的年老父母出現困難。不完全家庭的逐漸增多，老一代人與子女不在一起生活的時間延長，并直接導致了老年贍養責任的變化，傳統家庭養老保障能力因此而變得相當有限。最后，市場經濟的發展動搖了家庭養老的思想和道德基礎，家庭養老缺乏制度的硬約束，家庭養老糾紛逐漸增多。在市場經濟的浪潮下，一些人出現了道德滑坡，將經濟利益作為衡量一切事物的標準，在一些地方出現了“棄老”的現象。這表明，依靠子女養老的家庭養老保障制度已經出現了問題，難以適應社會發展的需要。

（二）土地養老模式弱化

在黑龍江省，來自土地的收入是農民最基本、最可靠的收入來源，也是家庭保障最重要的經濟基礎，發揮著重要的保障功能。但是，我國的特殊國情使土地養老保險的功能逐漸衰弱。

第一，根據聯合國糧農組織2002年統計，我國耕地面積占世界耕地面積的9.1%，而人口占世界總人口的21.2%，人均耕地面積1.45畝，是世界人均耕地面積的43.7%。黑龍江省的人均耕地面積為5.23畝，是全國人均耕地的3.6倍，但是也遠遠低于世界平均水平。同時，隨著工業化和城市化進程的加快，相當多的農民部分或全部失去了賴以生存的土地。僅在2005年，全國建設即用地13.9萬公頃；災毀耕地5.4萬公頃；生態退耕39萬公頃；查出往年未變更上報的建設用地7.3萬公頃。減去復墾補充耕地30.7萬公頃，當年凈減少耕地36.2萬公頃。所以，基于土地基礎上的家庭養老將越來越困難。第二，在我國的特殊國情下，土地歸集體所有，農民只有使用權，沒有處置權，農民不能變賣土地。這在很大程度上制約了土地保障作用的發揮。第三，戶籍制度的存在使農村勞動力流動的模式滯后于經濟社會的發展，使得農村流動勞動力寧愿土地擱置也不愿意放棄士地。這種缺乏永久遷移的不完全城市化使得土地長期處于被割裂的狀況，無法形成規模經營，從而很大程度上減輕了土地養老保障的巨大作用。

五、創新農村養老保險制度的思路

十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中提出健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設。實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋，完善實施城鎮職工和居民養老保險制度，實現基礎養老金全國統籌。新型農村養老保險制度的建立，關系著我國億萬農民的切身利益，社會養老保險制度的改革和完善理應成今后工作的首要著力點。黑龍江省的農村養老保險工作已經開展十幾年，新型農村養老保險制度正在積極推進中。結合黑龍江省農村養老保險制度建立的各種環境分析，提出以下幾點建議。

（一）加快社會保險立法工作

我國必須建立一部統一的、具有強制性的農村社會養老保險法。通過法律保障農村養老保險制度的完善，從而保障農民的根本利益和他們對老年保障的迫切需求。

（二）加大宣傳力度

地方政府應通過電視、廣播、新聞、報紙、咨詢等方式加大對新農保制度宣傳的力度，為廣大農民答疑解惑，消除他們各種思想疑慮，提高參保的積極性，減少對養老的擔憂。

（三）加大政府財政支持力度

推進農村養老保險的關鍵是資金的保障。鑒于發達國家和我國經濟發達省份的經驗，農村養老保險資金的籌措以省級以上財政投入為主，試點市縣財政配套為輔。而黑龍江省的財政投入在全國范圍內是偏低的。所以，適當提高省級財政的比例顯得尤為重要。同時，也可以積極吸收經濟組織、社會團體及公益基金的力量，通過募捐、發行福利彩票等形式籌集養老保障資金。

（四）完善服務，強化養老基金監管

建立全省統一的新農保信息管理系統，使參保農民可以通過信息管理系統了解自己的情況，使他們心里有數。大力推行社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢信息。要發揮國有銀行和商業銀行網點多的作用，方便參保農民繳費和領取待遇。嚴格養老基金的管理，防止養老金被私自挪用。同時，要保證養老金保值、增值以及運營安全。

（五）千方百計增加農民收入

收入的增加不僅是老年生活的根本保障，也是農村新型養老保險制度順利推行的經濟基礎。繼續加大對農業的補貼和各項惠農政策的落實，健全合理的農產品價格形成機制，確保農民收入的增長同國民收入的增長同步。

參考文獻：

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