關于縣級土地利用總體規劃修編進程中的問題研究

摘要：縣級土地利用總體規劃承上啟下，能起到對各項用地進行直接調控的作用，是土地利用總體規劃體系中一個關鍵的環節。結合縣級土地利用總體規劃修編的實踐，從資料收集、指標分解、理論研究和修編的時效性四個方面分析了規劃修編進程中存在的問題，最后針對規劃定位、規劃思路、規劃銜接、規劃內容和規劃實施提出了幾點建議。

關鍵詞：土地利用；總體規劃；規劃修編；縣級

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）11－０170－02

2010年是新疆維吾爾自治區努力消除國際金融危機和“七·五”事件雙重影響，全力推動新疆實現“跨越式”發展的關鍵一年，也是深化新疆國土資源管理制度改革，促進國土管理工作科學發展的重要一年。按照新疆維吾爾自治區國土資源廳的工作安排，在總結評估自治區國土資源“十一五”各項規劃實施情況的基礎上，目前正在認真開展國土資源“十二五”規劃綱要編制工作，以及加快推進縣（市）土地利用總體規劃的修編和審批工作，力爭年底前基本完成土地利用總體規劃修編任務。

一、新一輪規劃修編的思路

（一）全面貫徹落實科學發展觀

新一輪規劃修編工作需在科學發展觀的指導下，立足地方實際，按照保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的要求，統籌發展與保護、需要與可能、局部與全局、當前與長遠、地區之間、城鄉之間的關系，轉變用地觀念，創新用地模式，加大公眾參與力度，嚴格貫徹執行國家和自治區的土地利用宏觀政策。

（二）樹立可持續發展的土地利用規劃理念

在維護糧食安全和生態平衡的前提下，合理調整土地利用結構，優化土地資源配置，放棄外延擴張式的土地利用模式，著重于內部挖潛，依靠土地管理系統功能的完善和科技的進步，提高土地利用效率和效益，解決非農建設用地短缺的問題，促進人口、資源、環境和經濟的協調、可持續發展。

（三）嚴格保護耕地，節約、集約利用建設用地

保護耕地是我國的一項基本國策，是土地利用規劃的基石。在新一輪規劃中保護耕地要堅持數量與質量并重，加大中低產田改造，加強基本農田的保護和建設。對于建設用地要按照嚴控增量、盤活存量、管住總量、集約高效的要求，注重城鎮用地內部挖潛，根據土地適宜性評價和經濟社會發展的需要，確定各類建設用地集約高效的利用方式。

（四）加快城鎮化進程，協調城鄉土地利用

推進城鎮化，實現人口從農村向城鎮集中，逐步減少農村建設用地總量，是我國人多地少的國情條件下，促進城鄉建設用地合理調整，有效保護耕地和基本農田的必然選擇[1]。新一輪規劃應從區域經濟社會發展戰略出發，統籌安排各區域用地布局，鼓勵依法實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，在保證耕地和基本農田數量不減少的前提下，通過遷村并點、復墾開發廢棄地和居民點整理等方法，合理控制城鄉建設用地規模，促進新農村建設和城鄉一體化。

（五）構建符合區域自身特點的規劃實施保障體系

土地利用規劃的實施過程是一個極其復雜的動態變化過程。新一輪規劃的實施應在完善原有規劃實施政策措施和借鑒其他國家（地區）規劃實施成功經驗的基礎上，針對區域自身土地利用的實際，根據土地利用規劃實施保障體系的基本思路及框架，從法律、行政、經濟、社會、技術、監督等方面構建規劃實施保障體系[2]。

二、新一輪規劃修編進程中的問題分析

（一）基礎資料對規劃修編的支撐力不足

縣級土地利用總體規劃的修編工作是否能順利開展，很大程度上取決于規劃基礎資料的支撐力。存在的問題主要表現在以下幾個方面：（1）受資金、技術、人力等方面的因素，土地調查多為時點勘測，時序資料較為缺乏，在規劃修編過程中所涉及的土地時序數據多為歷年土地利用變更數據累加所得。（2）現行規劃執行過程中，行政區劃進行了調整，加之土地管理工作的疏忽，轄區各鄉鎮土地調查數據對接時不注意修正數據期水平，造成現狀數據不實。（3）由于規劃修編需要的數據資料龐雜，涉及到政府的多個部門，將收集到的數據統一到規劃基期年這一時點上，存在一定的困難。（4）多數現行縣級土地利用總體規劃缺少規劃實施評價這一環節，不能了解規劃執行的結果是否符合規劃目標的要求，也無法了解規劃的實現程度、規劃的效益和規劃的效力等，進而不能為新一輪規劃修編提供依據。

（二）規劃指標分解的科學依據不足

縣級土地利用總體規劃的一個顯著特點就是采取嚴格的指標控制，引導土地的供需方向，實現轄區內各地類之間的動態平衡。而縣級土地利用總體規劃一般是由地方國土資源管理部門組織有規劃資質的大專院校、規劃設計單位來修編；由于規劃修編時間緊迫， 規劃修編單位多采取分析相關部門提供的資料的方式來了解轄區土地利用情況，實地調研較少，調查研究時間較短，規劃修編人員對區域實際情況很難做到全面掌握，從而造成規劃指標的分解隨意性較大。其主要表現在以下幾個方面：（1）土地控制指標多根據重點建設區域的布局情況下分到各個鄉鎮，然后做局部調整，指標分解的說服力不強。（2）規劃指標分解時受修編人員主觀因素的影響較大，某些指標的制定脫離了轄區的發展實際，造成鄉鎮級規劃目標難以實現。（3）受提供資料的準確性和時效性的限制，指標分解的科學性也受到限制。

（三）理論研究與規劃實踐存在差距

規劃修編的理論依據包括地租和地價理論、土地區位理論、持續利用理論、生態經濟理論、人地協調理論和系統工程理論[3]。針對規劃修編過程中出現的問題而進行的理論研究能更好地提高規劃的科學性、可行性和可操作性。但目前在縣土地利用總體規劃修編過程中，理論研究與規劃實踐存在一定的差距。如在研究縣級土地利用總體規劃彈性問題時，如何根據節約集約利用土地的要求合理確定縣級土地利用彈性供給需要進一步研究，如何根據上一級規劃的要求合理確定縣級土地利用總體規劃彈性方案需要進一步研究。

（四）規劃修編的時效性與現實發展脫節

隨著自治區工業化、城鎮化發展速度的加快，現行土地利用總體規劃的不足也日益顯現，而新一輪規劃卻一直不見結果，為適應經濟發展的需求，某些縣（市）進行了規劃局部調整。目前，在應對國際金融危機、擴大內需和推動新疆“跨越式”發展的大背景下，大量基礎設施建設項目和產業發展項目急需大量建設用地作為支撐，使所剩不多的建設用地指標更加緊張，某些地區甚至已經突破了2010年的用地指標。規劃修編戰線拉得越長越不利于土地利用的管理，同時也造成規劃法律效力的降低。因此，在保證規劃質量的前提下，規劃的修編和審批的速度必須加快。

三、新一輪規劃修編的幾點建議

（一）順應發展，重新定位

對規劃修編的定位要重新認識，不能簡單地認為規劃修編的目的是降低基本農田保護面積和耕地保有量，增加建設用地指標。現階段規劃修編的目標應繼續堅持保護耕地的法定國策，認真落實《土地管理法》確定的占用耕地補償制度、基本農田保護制度和土地用途管制制度，突出體現保護耕地的規劃重點和主線，確定保護耕地和節約、合理用地的方式、重點措施等。而從長遠考慮，新一輪規劃應全面把握土地資源對經濟社會可持續發展的重要作用，堅持自然資源的全面保護，堅持區域發展的公平性、發展過程的持續性、人和自然的和諧性等可持續發展的理念，將規劃的重點由保護耕地、控制建設用地向保護國土資源的方向轉變。

（二）轉變思路，合理規劃

《土地管理法》的頒布，正式確定了土地利用總體規劃的法律地位，明確了規劃對土地利用的調控作用。各地、各級領導也開始“認識”到土地利用總體規劃的重要性，通過土地利用總體規劃改變轄區用地布局，擴大建設用地規模，將以往違規用地合法化。在新一輪規劃修編過程中，建議轉變以往的修編思路，避免“一屆政府，一套規劃”，做到在聽取各級領導意見的同時，以規劃研究理論為基礎，理性吸收領導建議，滿足社會發展對土地的合理需求，確保規劃方案的合理性，最終使規劃得到各方的理解。

（三）注重銜接，注重實踐

第一，土地利用總體規劃應與城市總體規劃、新農村建設規劃、城鎮體系規劃相銜接，而下延伸到國民經濟和社會發展“十二五”規劃，即“十二五”規劃所確定的重大項目必須在土地利用總體規劃中落實到地塊，土地利用總體規劃要與國民經濟和社會發展目標相一致。第二，上下級土地利用總體規劃要相互銜接，即縣級土地利用總體規劃在服從市級規劃提出的指標控制和區域調控要求的同時，指導和調控鄉（鎮）級土地利用總體規劃。第三，土地利用總體規劃應當與村鎮布局規劃以及交通、水利等各類專項規劃、生態環境建設規劃等相協調。第四，土地利用總體規劃應當與理論研究成果緊密結合。例如在對耕地的調控上，可將基本農田保護圖、農地分等定級圖等反映耕地質量的圖件與規劃底圖疊加，確定耕地調整方案，實現耕地在數量和質量上的動態平衡。

（四）豐富內容，不斷創新

援疆工作會議和十七屆五中全會的召開，對新疆土地利用管理工作有了更高的要求。在開展的縣級土地利用總體規劃修編工作過程中，首先，要創新規劃理念，強調市場理念、以人為本的理念、綠色規劃理念、目標有限性理念和規劃調控法律化理念[4]。其次，要創新規劃方法，通過對“3S”技術的進一步開發，采用空間模型方法對土地利用變化進行模擬、預測和評價[5]，另外還要加快規劃數據庫和監管系統的建設。最后，要豐富規劃內容，以人口、資源、環境為切入點，涉及政策法規、產業發展、環境保護、資源開發、新農村建設等方面，強調土地布局優化、產業結構優化、生態環境改善、區域協調發展等內容，促進土地利用總體規劃向綜合性規劃發展。

（五）強化領導，加強協調

土地利用總體規劃修編工作涉及各行各業，關系全局和長遠，縣（市）級領導應將規劃修編及前期工作納入政府重要議事日程，成立由政府主管領導牽頭，專家學者及有關部門領導參加的規劃修編工作領導小組，加強對規劃修編的統一領導。縣（市）級國土資源部門要在政府的領導下，做好具體組織工作，切實履行職責，要把規劃修編前期工作作為近期國土資源工作的重點，明確工作目標，制訂周密計劃，成立強有力的規劃工作班子，加強與相關部門的協作和聯動，充分發揮各方面的積極性，切實抓緊抓好每項工作。

參考文獻：

[1] 王西同.關于土地利用總體規劃修編若干問題的探討[J].資源導刊，2008，（11）：14－15.

[2] 孟梅，蒲春玲，白蕾，等.縣級土地利用總體規劃實施保障措施研究——以新疆伊寧市為例[J].安徽農業科學，2008，36（3）：1209－1211.

[3] 王萬茂，韓桐魁.土地利用規劃學[M].北京：中國農業出版社，2002.

[4] 劉靈輝，陳銀蓉.土地利用總體規劃修編指標利益沖突問題研究[J].中國土地科學，2009，23（5）：37－40.

[5] 董祚繼.土地規劃的三大核心理念[J].中國土地，2010，（4）：17-19.