官員財產申報制度的倫理思考

摘要：財產申報制度作為一項“陽光法案”，是預防和懲治官員腐敗行為的重要手段。財產申報制度有利于懲治官員以權謀私、貪污受賄等腐敗現象，也是打造透明政府、陽光政府的客觀要求。目前，適合我國的官員財產申報制度還沒有建立起來，在某種程度上是由于倫理因素的研究和分析被忽視。

關鍵詞：財產申報制度；倫理考量；內部控制；外部控制

中圖分類號：DF3 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）11－０148－02

一、官員財產申報制度的倫理依據

（一）利用外部控制實現行政責任的迫切需要

現代政府是責任政府，行政管理活動的終極目標是實現行政責任。關于如何保證公職人員實現行政責任，美國學者庫珀提供了兩種方法：外部控制和內部控制。其中，外部控制是指“試圖強行對公務員個人進行控制，這些控制因素是來源于公務員自身之外的”[1]，例如行政倫理制度化、行政倫理監督；而內部控制則更傾向于指公務員的“自律”行為。鑒于公務員個人的判斷力、道德水平、思想認識程度很難保證其行為是合乎道德規范的，故外部控制對于實現行政責任至關重要。

財產申報制度是外部控制的具體形式，推行這項制度，是更好地利用外部控制的手段實現行政責任的迫切需要。具體而言，行政倫理制度化、行政倫理監督作為兩種重要的外部控制方式，均要求構建財產申報制度。

1．行政倫理制度化的需要

制度建設意義重大，鄧小平同志曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”而行政倫理制度化是指把倫理原則和道德要求提升、規定為制度，并強調行政倫理的制度化、規范化、法律化。

行政倫理制度雖然更多地具有法律的特征，但它是依據道德理念和道德原則做出的制度設計與安排，同時它又對行政人員關于行政責任的道德自覺有著提供保障的意義[2]。倫理學家羅爾斯指出，個人職責的確定依賴于制度，首先是由于制度有了倫理的內涵，個人才能具有道德的行為。

財產申報制度是一種對公務員倫理行為的“他律”，是帶有強制性的，是不得不、必須要遵守的。這也就等于將公務員道德規范制度化、法制化了，其實質就是行政倫理制度化。將行政倫理道德規范上升為制度、法律，進行道德立法，從而可以有效地彌補道德“自律”的不足，這也就為國家公職人員自覺地踐履道德提供了有力的制度保障。因此，推進行政倫理制度化，并以制度的形式確立一系列明確的行政倫理規范，這迫切需要在全國推行公務員財產申報制度。

2．行政倫理監督的需要

行政倫理監督是外部控制的重要形式，它是指對行政機構及其工作人員的行為是否符合有關倫理道德原則進行監察和督導，主要防止行政人員違背職業道德、社會公德的行政行為的發生。它的有效實施必須依托于完善的行政倫理監督機制，需要行政監督、立法監督、社會監督等監督形式多管齊下。

財產申報制度是立法監督的重要組成部分，它通過法律法規的形式來監督行政人員是否貪污受賄，意義重大。因此，若要充分發揮行政倫理監督的功能，完善監督機制，首先需要在國內落實財產申報制度。

（二）“法治”與“德治”有機統一的必然選擇

財產申報制度很好地體現了德法合治的理念。一方面，財產申報制度屬于法律層面的規范，體現了對行為主體的“他律”，它通過法律規范的震懾和懲罰功能，減少公務員失職的行為。另一方面，財產申報制度更是一種道德層面的規范，約束并引導公務員“自律”，約束公務員在行政的過程中不可以以權謀私、徇私舞弊，引導公務員在行政過程中克己奉公、清廉為民。因此，財產申報制度體現了法治與德治的有機統一：它作為一項具有強制性特征的制度，是打擊和懲治腐敗的有力武器，體現著“法治”；同時，它本身就體現著倫理追求和道德要求，體現著“德治”。

（三）公務員的雙重角色決定必須建立財產申報制度

公務員的角色具有雙重性：在一些情況下，公務員扮演的是“公共人”角色，是公共權力的行使者，他們的行為是公共權力的行使行為；在另一些情況下，他們扮演的是“經濟人”角色，以自己名義活動，這是其作為一般公民所享有的行使自身權利的行為。正是由于公務員的這種雙重角色的存在，財產申報制度的建立才十分必要。因為公眾不僅需要知道公務員職務行為中直接涉及到的“隱私”，還需要知道他們私人行為中的一些隱私，以判斷他們是否有以權謀私的行為。

首先，公眾知情權應得到保障，公務員的隱私權應受到限制，這要求官員進行財產申報與公示。一方面，法治國家要求社會公眾的知情權得到有效保障，公眾應該有權知道公職人員是否合理行使權力；另一方面，公務員的隱私權應受到一定的限制，否則腐敗行為將會被其用“隱私權”為借口而逃避法律追究。

其次，公務員的經濟人角色要求建立財產申報制度。公務員在執行公務時是“公共人”，而在執行公務以外是“經濟人”，他們也有各自的需求和愿望。這種角色決定了公務員在行使權力時不可能完全做到出以公心，只要有機可乘，追求個人利益最大化的本性總要占上風，就可能替自己謀取利益，損害國家和人民的利益。財產申報制度要求公務員將其財產公開，接受監督，他們廉潔與否就一目了然，可以有效地防止公務員的腐敗行為。

二、官員財產申報制度的倫理困境

（一）外部控制的局限與不足

外部控制最大的局限在于：外部控制過強會導致內部控制不足。如果將倫理層面的問題用制度、法律等方式來解決，那么“一旦成為立法的問題就不再是倫理問題而是法律問題了”[1]130。如果個人不再能夠自主地用自己的價值觀來處理具體問題，而是通過法律等外部控制來行事，即法律的限制和懲罰功能已取代了個人的決策過程，那么人們便不再浪費時間去思考自己的義務，會出現公務員倫理道德缺失、“自律”力量不足的現象。

同樣，財產申報制度也避免不了這種困境。如果僅僅依靠財產申報制度的剛性制度規范，不重視公務員內在德性的建設，財產申報的精神得不到認同，則腐敗總能找到生長的空間，最終導致財產申報制度的空泛乏力甚而萎縮坍塌，流于形式。

（二）公務員的內在矛盾與沖突

首先，體現于公務員的角色矛盾。如上文所述，公務員存在“公共人”和“經濟人”的雙重角色，角色之間的矛盾與沖突具有必然性。在財產申報制度推行過程中，這種角色沖突導致了部分公務員的抵觸。一方面，作為“公共人”的公務員進行財產公示不僅是其應盡的責任和義務，也是人民對其最基本的信賴和期待。另一方面，“經濟人”的自我保護本能會促使公務員趨利避害，當財產公示危及到其個人和家庭以及其他相關利益時，他不可能隨時依據道德標準進行自我約束，會對財產公示行為反應冷漠甚至加以抵制。

其次，體現于公務員的價值取向沖突。公務員的價值取向沖突，反映了公務員在公共利益和個人利益之間的選擇困境。事實上，他們總在尋找公共利益最大化和個人利益最大化的最佳結合點，但大部分公務員很難找到。財產申報制度推行過程中遇到障礙，很大程度上緣于部分公務員采取了個人利益最大化的價值取向，偏向了個人利益最大化一方。

三、完善官員財產申報制度的倫理路徑

（一）強化外部控制，多管齊下

首先，要賦予財產申報制度法律地位。對財產申報制度進行倫理立法，賦予其法律地位，這是發達國家的共同做法。“一旦發現倫理越軌行為，美國人最典型的反應是：采取新的立法、制定新的規則或者頒布新的制度。”[1]122雖然各國關于財產申報的法律形式多樣，但它們都是以法律的形式對財產申報制度作出規定，具有權威性和強制性。

其次，要完善財產申報制度的配套措施。要完善與之相配套的各項措施，確保財產申報工作順利進行。

最后，要完善監督措施，對制度、法律的落實情況進行核查，即進行外部控制實施后的設計。其一，要進行內部監督。內部監督是指監督的主體和客體同在一個系統內的監督形式，包括行政監察、審計監督和公務員自我監督。其二，要加強外部監督。外部監督是指由來自行政機關之外的監督主體所構成的監督力量的集合體，具有廣泛性、經常性、普遍性和有效性等特點，是一種強有力的監督手段。

（二）重視內部控制，鞏固外部控制效果

首先，培養公務員對財產申報制度的認同感。財產申報制度的建立，首先必須要有公務員群體對這項制度的認同，并且排除既得利益者的阻力。如果目標群體對制度的實施缺乏認同性，他們就會自始至終地對制度產生抗拒，從而使制度只停留在紙面上而難以付諸實施。

其次，擺正觀念，形成公共性信仰。公務員要扮演“公共人”的角色，故他們對公共性的信仰是其從業之本。要通過各種前期有效的制度設置來激發公務人員潛在的道德存在，激發他們潛在的作為“公共人”的特性來實現他們的自我規范，把他們引導到公共利益至上的道德自覺上來。

最后，注重倫理道德修養，提高“自律”能力。在注重公務員行政行為“他律”作用的同時，更應提倡公務員的自身修養、自我約束，要加強公務員的行政倫理教育培養與自我修養建設，用先進的方法、先進的理念武裝頭腦，提高“自律”能力。

參考文獻：

[1] 特里 L 庫珀.行政倫理學：實現行政責任的途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[2] 羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，1988.

[3] 張康之，李傳軍.行政倫理學教程[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[4] 汪玉凱.深化改革要敢于觸動既得利益——建立官員財產申報制度的幾點思考[J].中共中央黨校學報，2009，（4）.

[5] 丁銀輝.構建我國特色的公務員財產申報制度之探索[D].上海：華東理工大學，2010.