科學(xué)理解 “更加重視改革頂層設(shè)計(jì)”

中共十七屆五中全會公報以及“十二五”規(guī)劃綱要均提出，要更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，加快推進(jìn)文化體制、社會體制改革，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破性進(jìn)展。溫家寶總理也講道，“無政治體制改革的保障，經(jīng)濟(jì)改革成果將得而復(fù)失”。顯然，科學(xué)理解“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)”是正確制定改革戰(zhàn)略并有效實(shí)施的認(rèn)識前提。

時代需求“頂層設(shè)計(jì)”

為什么現(xiàn)在提出要高度重視改革的頂層設(shè)計(jì)呢？

首先，中國改革開放的目的目標(biāo)發(fā)生了變化。

改革開放前30年，中國要從低收入國家邁向中等收入國家，改革開放目標(biāo)重在解決窮人有飯吃、知識精英有上升通道問題。今后，中國要從中等收入國家邁向高收入國家，解決的是“強(qiáng)國富民”的問題，老百姓要穿好衣服、住好房子，有體面身份、“陽光”生活，要有越來越多的中等收入者，建立起一個中等收入者占多數(shù)的“橄欖型”社會，這將是一個成熟的、理性的社會。中產(chǎn)階層有理想、有知識、有財(cái)產(chǎn)，他們對社會的需求更加多元，既要求公平分享改革發(fā)展成果，又要求社會公正、平等和透明，而且有著強(qiáng)烈的參政意識，希望建立起一個更加完善的社會主義民主和法治社會。

第二，改革開放的受益群體發(fā)生了變化。

改革開放之初，受益群體多為農(nóng)民、工人，后來，受益群體越來越向精英發(fā)展，農(nóng)民、工人在一定程度上被邊緣化。比如，城市住房改革。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代用公共財(cái)政支持的住房，在改革中都貨幣化給了個人。自行解決住房問題的農(nóng)民和單位效益不好的工人并沒有享受到改革的好處。隨著社會進(jìn)一步改革開放，老百姓紛紛要求共享改革開放成果。正因?yàn)楣蚕聿涣?，才需要改革?/p>

第三，中國改革的動力機(jī)制發(fā)生了變化。

30年前的改革動力來自國內(nèi)的農(nóng)民、工人和知識分子，前者要飯吃，后者要“出路”。今后的改革動力既來自內(nèi)部又來自外部。

從內(nèi)部來說，中國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化的時期，主要特征是由“三少”向“三多”轉(zhuǎn)變，建立“三多”型社會。

一是由過去城市人口占少數(shù)向城市人口占多數(shù)轉(zhuǎn)變。中國要成為一個高收入國家，城市化率勢必要從當(dāng)前的47%提升到60%以上。在這種情況下，與既往城市人口占少數(shù)、農(nóng)村人口占多數(shù)相適應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)文化體制甚至政治體制勢必都要加以變革。

二是從低收入者占多數(shù)向中等收入者占多數(shù)轉(zhuǎn)變。與此相對應(yīng)，現(xiàn)有的貧富差距大、中間小兩頭大的社會體制，要轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴蠙煨汀鄙鐣w制。這一體制勢必也要在回應(yīng)中等收入者政治經(jīng)濟(jì)文化等多元化需求上有所變革。

三是從消費(fèi)占GDP比例過低、過少向消費(fèi)占GDP比例為多數(shù)轉(zhuǎn)變。這樣，政府組織招商引資、設(shè)立開發(fā)園區(qū)、做大GDP、做多財(cái)政收入的生產(chǎn)型社會的管理體制，勢必要轉(zhuǎn)變?yōu)檎嗟仃P(guān)注老百姓收入提高、做大中產(chǎn)階層的消費(fèi)型社會管理體制。

除了從長遠(yuǎn)看要大力培育和創(chuàng)建“三多”社會之外，近期要高度關(guān)注“三失”人群，嚴(yán)防“三失”群體非理性結(jié)合，干擾中國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換進(jìn)程。

“三失”群體為：在歷次改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整中“失意”的知識分子和精英群體以及“畢業(yè)即失業(yè)”的大學(xué)生；在歷次土地征占和房屋拆遷過程中失地、失房人群；城鄉(xiāng)失業(yè)人口特別是城鎮(zhèn)的一些失業(yè)群體，包括國有企業(yè)下崗員工。

我們一定要通過體制改革和合理科學(xué)的政策安排，來解決他們的問題，防止形成社會不穩(wěn)定因素，影響中國從中等收入國家向高收入國家邁進(jìn)。

從外部來說，隨著中國的繁榮富強(qiáng)，國際地位不斷上升，中國最終將成為世界多極格局當(dāng)中重要的一極。這樣，作為開放社會中的一員，中國每一項(xiàng)改革的推進(jìn)更會與國際息息相關(guān)。

上述變化提出的改革任務(wù)，均不能僅限于政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化的任何一個方面，需要基于其上的頂層的、高屋建瓴的改革設(shè)計(jì)，制定整體改革方案，明確改革的方向、原則和最終目標(biāo)。

不要把“頂層設(shè)計(jì)”泛化

現(xiàn)在，“頂層設(shè)計(jì)”成了一個“筐”。水利改革、電力改革、資源性價格改革、收入分配改革、國有企業(yè)改革、銀行改革等等，都要“頂層設(shè)計(jì)”?！绊攲釉O(shè)計(jì)”就變成了一個技術(shù)語言，這很不科學(xué)。千萬不要把“頂層設(shè)計(jì)”泛化。

筆者認(rèn)為，“頂層設(shè)計(jì)”包括以下幾個方面。

第一，“頂層設(shè)計(jì)”需要高端引導(dǎo)。

目前處于戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是矛盾暴發(fā)期的中國，不從高端上層建筑領(lǐng)域加以引導(dǎo)和規(guī)劃改革，不從過去被動式改革轉(zhuǎn)向主動改革，中國面臨的很多問題恐怕就難以解決。這是因?yàn)椋粋€13億人口的大國要從中等收入國家成功邁向高收入國家，世界上沒有任何一個國家能為中國提供現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)。其次，中國是在有中國特色的社會主義民主體制框架下，引導(dǎo)13億人口大國邁向高收入國家，穩(wěn)定第一，平穩(wěn)轉(zhuǎn)型是方向。在轉(zhuǎn)型過程中，代價不能太大，老百姓吃虧不能太多。

第二，“頂層設(shè)計(jì)”要有總體性。

改革開放今后要更多地在宏觀層面、上層建筑層面，有總體設(shè)計(jì)方案和總體規(guī)劃。過去30年，改革開放進(jìn)程選擇了“摸著石頭過河”路徑，取得了令人矚目的成功。但是，隨著社會主義民主政治的發(fā)展，推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行已經(jīng)成為時代需求。改革就要從過去的“摸”轉(zhuǎn)向透明的“設(shè)計(jì)”，對改革總體思路、基本方向、最終目標(biāo)、重大舉措給出較完整的設(shè)計(jì)方案，在此之下，再就經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、政治體制、收入分配、資源價格等具體改革給出“設(shè)計(jì)”。那種把財(cái)稅體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制、資源價格形成機(jī)制等具體層面的改革放在“頂層設(shè)計(jì)”層面，肯定是不合適的。

第三， “頂層設(shè)計(jì)”需要協(xié)調(diào)性。

經(jīng)濟(jì)體制改革、社會體制改革、文化體制改革、政治體制改革等四位一體的改革，只是“頂層設(shè)計(jì)”的四個“腿”，在其上，必須有一個高于四個“腿”的頂板。沒有這個頂板，僅說經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、文化體制等需要“頂層設(shè)計(jì)”，就會導(dǎo)致四個“腿”不協(xié)調(diào)，形成一個“腿”長一個“腿”短， “桌子”根本穩(wěn)不住。另外，協(xié)調(diào)還意味著上層建筑領(lǐng)域要對改革有總體設(shè)計(jì)和把握，從具體改革內(nèi)容的優(yōu)先順序確定和重點(diǎn)任務(wù)選擇，到落實(shí)層面的各層面協(xié)調(diào)、改革進(jìn)展、改革效果，都要能夠可行可控。

第四， “頂層設(shè)計(jì)”需要一條新的改革路徑。

中國今后面臨工業(yè)化、城市化、市場化、國際化、信息化的多重挑戰(zhàn)，改革路徑不能再采取“摸著石頭過河”的方式，要有“頂層設(shè)計(jì)”，從上到下、從難到易，在總體規(guī)劃、實(shí)施方案明確的前提下，再采取漸進(jìn)式的改革方式，分層次、分領(lǐng)域一步步協(xié)調(diào)推進(jìn)。

第五， “頂層設(shè)計(jì)”需要精英群體的充分參與。

精英群體要超越利益集團(tuán)，超越自身利益，為中國能邁向高收入國家，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國富民來設(shè)計(jì)一個中立的改革方案，推進(jìn)改革實(shí)際進(jìn)程。

改革是對原有結(jié)構(gòu)和利益的再調(diào)整，破除阻力，實(shí)現(xiàn)再平衡，需要大智慧，要靠一代又一代的改革者不斷推進(jìn)才能走向成功。尤其需要指出，改革沒有回頭路，不進(jìn)則退。

（摘自《中國改革》）