“三公”消費公開何以政令不暢?

大部分中央部委未按國務院規定的時間表公開2010年的“三公”消費，多少有點令人驚訝。政令得不到切實執行的情況在中國并不鮮見，但大多出現在地方政府。這一次不同，中央部委直接“撞紅線”，而且其行為并非源自政令本身含糊其辭以致留下裁量空間，國務院關于“三公”消費公開的時間表和內容相當清晰明了。技術原因（支出分類和數據采集）也不能提供足夠合理的解釋。

因此我們必須設問：“三公”消費公開，何以遷延至今？

答案很簡單：有些部門主觀上不愿那么（照章）行事，因為與部門利益相抵觸，也因為擔心數額不菲的“三公”消費公之于眾有損部門形象。一個小范圍的負面消息很容易迅速放大，從而給當事者的形象帶來難以預料和掌控的后果和影響。在這樣的環境下，在公眾面前保持和塑造良好形象對任何人都很重要，何況是中央部委。

問題在于，良好形象能通過保密來塑造嗎？

毫無疑問，“三公”消費中有“公”的一面，也有“私”的一面；有“適度”的一面，也有“過度”的一面。在“私”和“過度”占比很高時，如果公開，就很難向公眾交待了。政府的本質是服務人民，從公共財政的角度講就是要求全心全意為老百姓服務，促進廣泛的公共利益，而不是任何特定的私利（包括個人和部門利益）。公眾有權利知道收取的稅費是否被用于正當和正確的目的，而政府負有及時公開其每筆支出（包括細節）的責任和義務。相信每個政府部門都清楚這個常識和財政透明度的基本準則。

既然如此，“三公”消費公開難，主要不是難在別處，而是難在欠缺足夠的行政意志和良好的實施機制（包括違規追究機制），來確保對公眾利益的考慮壓倒對狹隘的部門利益的考慮。

至本文截稿時止，公開“三公”消費的部門在逐步增多。但真正的問題不在于公開本身，而在于所公開的數據的及時性、準確性和可靠性，以及相關的細節。公眾非常期待所公開的數據有助于充分評估“三公”消費的數額是否過度、目的是否正當、結果（績效）如何計量和監督。公眾也關注是否存在違規情形以及誰應對此負責，政府將如何加強對“三公”消費的監管。

站在部門角度考慮，“三公”消費的公開需要權衡兩類策略：保守和激進。兩類策略各有利弊。如果說不清、道不明開支無多，選擇徹底和及時公開（激進）策略更可取。因為不公開的話，反倒容易引起公眾種種猜疑和不滿。公眾具有判斷力，能夠理解在當前特定環境下不可能沒有“三公”消費預算安排。公眾在乎的不是“三公”消費是否必要，而是在乎事情是否做過了頭。

那些確實存在此類問題的部門傾向于選擇較保守（甚至拖延）的策略，在一定程度上可以理解。如果不分青紅皂白而激進式地公之于眾，很有可能激發“公眾震驚”而置這個部門于非常不利的地位，正常的運作和工作也可能因巨大的壓力而陷入被動，甚至某種程度的混亂。在這種情況下，“信息”緩釋的策略有其軌跡可循。

在保密文化由來已久的特定背景下，走向公開和透明意味著公共財政文化的急劇轉型，但我們還沒有為這個巨大的轉型做好思想上、制度上、程序上的充分準備，更沒有深度的理論梳理。

文化模式的再造是一個艱難的、需要時日的過程，需要有人付出代價，并且不可避免地會遇到巨大的阻力。還需要認識到，需要透明的遠不只是“三公”消費，所有的公共收入、支出、債務、赤字（包括隱性赤字）都需要透明。更一般地講，政府運作的方方面面都需要處于公眾視線可及的范圍內，只有國家機密和安全等例外。由公眾分擔生產、儲存與處置成本的所有公共信息——當然包括“三公”消費和其他所有財政信息，本質上屬于公眾擁有的公共財產，保密意味著將這類公共財產據為己有。

期待政府是透明的和負責任的政府，公開“三公”消費可以作為一個有益的起點，但要做的事、要做好的事比這多得多。最終出路在于深化改革，最大的挑戰也在此：那些分散利益（于公眾）而集中成本（于既得利益者）的改革，從來就不會一帆風順，關鍵在于足夠的政治意志、廣泛的社會共識、有效的激勵機制以及良好設計的改革策略。至于技術層面的因素，其實沒那么重要。

(作者為中央財經大學財經研究院院長)