4萬億水利投資掣肘

停 滯多年的中國水利基建等來了政策的春天。

7月8日召開的中央水利工作會議釋放消息：未來10年，中國將投入4萬億元資金興修水利，以徹底扭轉(zhuǎn)中國水利建設(shè)滯后的局面，水利建設(shè)也被提到前所未有的國家戰(zhàn)略高度。

然而，與房地產(chǎn)、汽車領(lǐng)域豐厚的投資回報不同，水利基建投資的薄利讓地方政府缺乏做大的激情，橫向轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀同樣是投資推進的掣肘。

5~6月份，中國社會科學(xué)院的“我國農(nóng)田水利建設(shè)情況調(diào)研”項目組在中國四個省份11個市縣進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上半年水利資金落實情況非常不好，有的地方完全沒有落實。

下半年，水利資金到位情況仍難樂觀。土地出讓收益從7月1日計提，地方政府去年末已做好的2011年財政預(yù)算里并沒有這一項；而中央對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，使得地方政府土地出讓收益降低，地方政府財政資金更為緊張。

同時，東西部地區(qū)由于土地出讓收益和資金實力的差距，使得東部省份在落實政策上不愿意早先一步，擔(dān)心更多錢會被中央政府轉(zhuǎn)移給西部；而西部較為貧窮的省份，則盼望著中央全國統(tǒng)籌政策早日出臺。

國務(wù)院發(fā)展中心宏觀部研究員陳昌盛指出，與市場上的普遍期待不同，下半年水利建設(shè)由于短期內(nèi)水利資金難以到位，對固定資產(chǎn)投資及宏觀經(jīng)濟的拉動作用很有限。

歷史欠賬

4萬億元的大手筆投資，源自中央政府對水安全形勢的認(rèn)識。中央水利工作會議指出，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，水資源形勢發(fā)生很大變化，水安全日趨嚴(yán)峻，目前近三分二城市不同程度缺水，還有近2億人的飲用水不安全，中國有一半以上耕地缺少基本灌排條件。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員于法穩(wěn)認(rèn)為，中央如此重視的原因是歷史欠賬太多，過去過于重視大江大河的治理，對農(nóng)田水利建設(shè)關(guān)注不夠。

1979年以前，是新中國水利投資力度最大的時期。而從1979年到1990年，水利建設(shè)投資總量小，發(fā)展速度較慢，灌溉面積等工程能力效益基本上十年徘徊不前。1990年代初期開始，農(nóng)田水利方面靠農(nóng)民出義務(wù)工，不出工的以工資抵，雖然水利有所建設(shè)，仍遠遠滿足不了現(xiàn)實需求。

2006年后，因為取消農(nóng)業(yè)稅、勞動積累工和義務(wù)工，造成農(nóng)田水利沒有經(jīng)費投入，勞力組織難，而中央的財政投入比起需要量杯水車薪。巨大的缺口導(dǎo)致了很多地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施老化，水庫、渠道淤積，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成很大損失。

從2007年到2009年，中國水利建設(shè)基礎(chǔ)投資為945億元、1088億元、1894億元，平均只占到GDP的0.435%，遠低于最佳投資值。而2007年之前，水利方面投資占GDP比重更低。

“從一定意義上說，是我們在還債?！敝袊r(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員姜文來說。

水利部數(shù)據(jù)顯示，2009年，旱澇災(zāi)害造成了2053億元的損失，超過該年水利建設(shè)投資總額。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部綜合研究室主任郭建軍說，2010年貴州、云南、華北等地區(qū)嚴(yán)重旱災(zāi)和南方水災(zāi)頻發(fā)，是水利失修在自然災(zāi)害發(fā)生時導(dǎo)致了糧食損失嚴(yán)重。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人口增長和城市發(fā)展需要更多水資源，糧食主產(chǎn)區(qū)北移需要建設(shè)配套水利設(shè)施，部分水利設(shè)施年久失修到了不得不還賬的階段。有鑒于此，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長徐小青認(rèn)為，水資源保護，最核心的問題是水利設(shè)施，最直接的問題是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。

落實之難

然而，4萬億元的大規(guī)模投資，錢從哪里來？

目前最為看好的“真金白銀”，是土地出讓收益計提。

根據(jù)財政部、水利部印發(fā)的《關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項的通知》（下稱《通知》）規(guī)定，從7月1日起，各地統(tǒng)一按照當(dāng)年實際繳入地方國庫的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)取得的土地出讓收入，扣除當(dāng)年從地方國庫中實際支付的征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出等八項相關(guān)成本性支出項目后，按10%計提農(nóng)田水利建設(shè)資金。

但《通知》中并沒有土地出讓金10%收益用于水利建設(shè)的操作細則?！敦斀?jīng)國家周刊》記者在對地方政府的采訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這個方法很難操作?！鞍凑铡锻ㄖ泛茈y統(tǒng)計，八項成本核算需要的時間很難定”，浙江省水利廳規(guī)劃計劃處調(diào)研員周紅衛(wèi)說。

為此，浙江簡化操作辦法，將直接從土地出讓收益中提取10%或從土地出讓總額中提取2%用于農(nóng)田水利建設(shè)。由于土地出讓收益來自于市縣一級，浙江省現(xiàn)在規(guī)定，各市縣自己制定比例，原則上不低于2%。

真正難的是資金的落實與平衡。

一方面，房地產(chǎn)調(diào)控使得土地出讓金縮水較多；另一方面，水利基建與房地產(chǎn)、汽車投資不同，很難帶來更多直接的豐厚利潤使其可以滾動發(fā)展。

而對于省一級來說，原來土地出讓只是市縣的地方財政收入，現(xiàn)在需要跨市縣調(diào)整，需要省級進行統(tǒng)籌。以浙江為例，杭州、寧波等沿海地區(qū)土地出讓收益多，浙江西南部山區(qū)市縣則相對較少，2011年總的土地收益只有幾億元。

“這里面存在很大的不平衡問題，財政廳和水利廳多次溝通，但目前還沒有找到很好的解決辦法?！敝芗t衛(wèi)說。

同時，作為東部發(fā)達省份，浙江還在考慮，中央可能要轉(zhuǎn)移他們的部分土地出讓收入到中西部落后地區(qū)或者產(chǎn)糧大省。如果中央要統(tǒng)籌，浙江的方案就需要調(diào)整。

水利部副部長李國英7月9日接受中央電視臺采訪時稱，水利部正在與財政部研究一個方案，即從地方收入中拿出部分來用于全國統(tǒng)籌。

短期投資拉動不明顯

中國社科院“我國農(nóng)田水利建設(shè)情況調(diào)研”項目組的于法穩(wěn)，近期就調(diào)研情況給國務(wù)院辦公廳寫了一個《農(nóng)田水利配套資金落實情況及政策建議》，提出多個省市資金落實情況不樂觀，中央對此給予了批示。

于法穩(wěn)指出，由于資金缺口或配套資金不到位，一些地方真正用于項目實施的資金比例一般在75%左右，一定程度上影響了工程質(zhì)量。

農(nóng)田水利項目資金按規(guī)定要做到?？顚Ｓ?，但實際上并沒有得到完全落實。項目實施中的一些支出科目，如“設(shè)計費”、“監(jiān)理費”等只能從地方配套資金中出，但由于地方配套資金不到位，這些支出也只能變相從項目資金中支付。

“完全依靠國家財政投入和土地出讓金，可能不夠，也不具有現(xiàn)實可行性?！庇诜ǚ€(wěn)說。

資金到位的不確定性使得一些學(xué)者認(rèn)為，水利投資在今年對經(jīng)濟拉動影響不明顯。

有學(xué)者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，水利資金方面，有的地方即使在表面拿出新增資金，同時可能會把存量的錢減掉，增量不大。

從這些基建投資結(jié)構(gòu)來看，保障房和水利在結(jié)構(gòu)上有一定的替代性，但對投資拉動不足。近五年來，電力、交通運輸、包括水利等公共建設(shè)已經(jīng)占了總投資比例的26%，只是以往是道路和交通上的投資占比更大，以后保障房和水利投資的比重會提高，但投資總量不會增長太多。

“去年以來，電力、交通運輸、道路、政府主導(dǎo)的一些公共基建的速度都在放慢，給下半年帶來投資壓力”，陳昌盛說。

從中長期來看，水利基建在支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、控制通脹走勢、抑制物價波動方面有好處。清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟研究中心研究員袁鋼明認(rèn)為，水利在政府主導(dǎo)投資比例中上升是合理的，但政府主導(dǎo)項目太多則是很大的弊端。

有的專家擔(dān)心，由政府主導(dǎo)的投資量太大，容易造成壞賬、效率不高，資金使用分配不合理。袁鋼明說，未來經(jīng)濟的發(fā)展，除了政府主導(dǎo)投資項目，更應(yīng)該考慮讓民資參與，充分發(fā)揮生產(chǎn)型企業(yè)的作用，從而保證市場經(jīng)濟活力。

除了政府主導(dǎo)的農(nóng)田水利建設(shè)等公益性投資項目，由于水利水電建設(shè)資質(zhì)要求嚴(yán)格，呈現(xiàn)寡占性競爭格局，民間資本幾乎沒有什么進入的空間。