公共信息傳播機制的探討

摘要: 為了使每個社會公眾具有自由平等獲取公共信息的機會，本文從信息傳播渠道的角度，探討了公共信息傳播機制。在討論公共信息傳播機制的概念，界定公共信息和公共信息傳播機制的基礎上，分別構建了以政府為主體和以第三部門為主體的公共信息傳播機制，擴大了信息傳播渠道。

關鍵詞: 公共信息 公共信息傳播傳播機制

一、公共信息傳播機制的概念

1.公共信息的定義

目前，公共信息（Public Information）尚無公認統一的定義，不同學科的研究者從不同的角度進行了論述。法學博士周偉認為：“公共信息指行政主體（包括行政機關、法律法規授權委托的組織、來源于納稅人稅款的政府撥款的社會團體、組織等公務法人、社會組織）在行使公共權力過程或在組織職責范圍內獲得的信息，不包括立法機關制定的法律、法院判決與行政機關制定行政法規、規章。”[1]莫力科和王沛民提出：“把以政府為主體的一切負有公共事務管理職能的組織（包括行政機關，法律法規授權、委托的組織，來源于納稅人稅款的政府財政撥款的社會團體、組織等公共事業法人和社會團體）在行政過程中生產、收集、整理、傳輸、發布、儲存和清理的所有信息，稱為公共信息。”[2]夏義堃博士指出：“公共信息的反映對象是社會公共事務，與每一社會成員都有著直接或間接的聯系。它涉及面廣，既包括政府部門發布的信息，也包括社會公益性組織等第三部門提供的信息，企業有時也提供一些公共信息或準公共信息。”[3]

通過以上幾個定義的比較分析可以看出：它們在本質上并沒有差別，都有一個共同點，即強調公共信息來源于政府。在此基礎上，我們認為“公共信息”是由政府在管理社會公共事務中所產生、收集、組織、利用和管理，并且與社會公眾有著聯系的信息集合。公共信息的所有權是屬于社會公眾的，除了受法律限制的信息之外，社會公眾都可以獲取和利用。公共信息除具有信息的一般特性外，如普遍性、動態性、可加工性、可共享性等，還有一些它本身所具有的特性，如公共性、公益性、基礎性、公開性等。

2.公共信息傳播機制的定義

公共信息傳播機制是指實現公共信息在社會信息傳播系統中傳遞的內在方法和過程。其中，信息傳播系統是由傳播者、信息（公共信息）、媒介（渠道）和受眾（社會公眾）所構成的系統。雖然公共信息來源于政府或與政府有密切關聯，但是公共信息的內在特性是公共性[4]，決定了政府不是公共信息傳播的惟一主體，而是占主導地位，第三部門在政府信息公開的基礎上同樣能夠參與其中，起到拾遺補缺的作用，進而形成公共信息傳播的有效體系。

我們認為實現公共信息的有效傳播可以分別構建以政府為主體和以第三部門為主體的公共信息傳播機制。由于公共信息的特殊性，所以政府信息公開就顯得尤為重要，是公共信息傳播的前提和基礎。

二、以政府為主體的公共信息傳播機制

1.以政府為主體的公共信息傳播概念

以政府為主體的公共信息傳播，是指政府利用大眾傳播媒介進行的公共信息傳播，或政府面向社會公眾進行的傳播[5]。從社會學的角度來說，這里政府是整個公共信息傳播鏈條上的出發點，而大眾傳媒只是傳播過程中的一個環節——傳播渠道[6]。一般來說，大眾傳播的主體是媒介機構（電視臺、廣播臺等）[7]。從道理上講，既為傳播主體，就應當具有獨立性和相對穩定性，其主體身份不能被輕易取代。但在公共信息傳播中，只要政府成為主體，媒介機構便會發生角色轉換——由原來的傳播者變為單純的“傳聲筒”和“布告牌”，而政府成為真正意義上的傳播者，實施著對傳播過程及其傳播效果的控制[8]。

2.以政府為主體的公共信息傳播的特點

(1）主體的權威性

在公共信息傳播中，主體是社會中享有國家權力和權威的政府，傳播受眾包括一個國家內廣大而又類型多樣的社會公眾。政府掌握著制訂政策、執行法律和管理社會的權力職能，具有強大的宏觀調控力量。政府的強勢地位使政府在公共信息傳播中往往處于公開信息的位置，扮演信息播發者的角色。所以，政府對公共信息傳播具有操縱性、強制性和主動性[9]。一方面，政府持有信息和信息渠道的控制權。信息就是權力，政府對信息的控制無疑使社會公眾處于傳播中的服從地位。另一方面，政府擁有更多的傳播機會和傳播手段，控制和主導著傳播過程，使公眾處于傳播的被動狀態，公眾沒有選擇權，只能被動接受。

（2）信息的獨占性

政府的權威性決定了政府對公共信息的獨占權。它本身就擁有大量的信息資源，而且可以通過自己掌握、控制的信息渠道，獲得全面準確的各種公共信息。政府起著“把關人”的作用，對信息進行篩選和過濾，從公共行政的需要出發，對信息傳播內容進行取舍，決定公眾應該看到什么、聽到什么信息，以保證傳播的質量和秩序，對危及社會安全和社會穩定之類的信息，更會予以防范和隔離。政府控制的公共信息一經發布，就會形成信息傳播的主渠道或成為主渠道信息的惟一來源。其他傳播主體只能在公共信息框架內進行輔助式的傳播。

（3）媒體的被動性

政府對公共信息的獨占性，決定了媒體與政府之間“取與予”的關系格局。在這一關系格局中，政府是主動的，媒體是被動的[10]。在公共信息的傳播中，政府成為惟一的信源，通過相對單一的信息渠道傳遞信息，媒體只能被動地傳播著政府提供的信息。政府對信息的獨占不但表現為其對信息源的控制，還表現為對信息發布環節和要素的控制，如何時、何地發布，以何種方式、選擇哪一種媒體發布等等。在這些方面，媒體也都是被動的。

3.以政府為主體的公共信息傳播模式

由于政府掌握著公共信息的控制權，又在公共信息傳播中占有主導地位，所以必須建立暢達的公共信息傳播渠道和完善的信息反饋渠道。作為公共信息的惟一發布者，政府應當及時傳播信息，增強信息的公開化和透明度，而且要注意傳播渠道的多樣化，使每個社會公眾能夠接觸到傳播媒介，具有獲取公共信息的條件。另一方面，要加強信息反饋，它既是信息傳播持續進行的基本條件，也是考察公共信息傳播效果的依據。只有這樣才能保證公共信息傳播的有效性，達到公共信息傳播的目的，滿足社會公眾對公共信息的需求。

考慮到政府在公共信息傳播中的特殊地位及社會公眾對公共信息的可獲得性，在以政府為主體的公共信息傳播機制中，筆者構建兩種途徑的公共信息傳播模式（如圖1所示）：一是建立新聞發言人制度，通過傳統媒介傳播公共信息，主要發布一些重要公共信息，如社會危機、法律政策、國家戰略等；二是利用政府網站，通過網絡媒介傳遞各種類型的公共信息，突破信息傳播時空限制，迅速傳播公共信息。

三、以第三部門為主體的公共信息傳播機制

1.第三部門的概念

第三部門（也有人稱為非營利組織、非政府組織等）位于政府與私人企業之間，融合政府與企業組織的特質，結合兩者優點，不僅具有企業的活力，也能承擔起促進公共利益的責任與使命[11]。第三部門具有非營利性、非政府性和志愿公益性或互益性的特征[12]。在公民社會所孕育的強大社會力的影響下，通過第三部門提供的公共服務，可避免因為私有化造成的一些負面效應，從而，一方面實踐公共行政的公共目的，另一方面通過政府與民間的資源整合，達到提升整體公共生產力與民眾福利的目的[13]。

這里的第三部門作為公共信息的傳播主體指的是一些具有第三部門特征的信息傳播機構，如公共圖書館、大眾傳媒組織、檔案館、情報所、非營利性信息機構等。

2.以第三部門為主體的公共信息傳播優勢

（1）拓寬公共信息獲取的渠道

我國公眾信息獲取手段上存在著差異。第五次中國公眾科學素質調查顯示，電視成為我國公眾獲取科技知識的最主要渠道；69.5%的公眾通過報紙獲取科技信息；通過廣播獲取知識的人為31.9%。調查顯示，幾乎不能接觸因特網的公眾高達91.6%。我國東西部相比，西部地區因特網域名數量很少，例如青海占全國的0.1%，寧夏占0.2%，貴州占0.4%，公眾獲取信息主要是文獻型數據庫，信息類型單一[14]。具有第三部門特征的信息傳播交流機構覆蓋面廣，類型多樣化，可以彌補政府在公共信息傳播渠道上的不足，擴大公眾獲取信息的渠道，縮小了由于不能接觸因特網而造成的“數字鴻溝”。

（2）有助于滿足社會多元化信息需求

現代社會是多元社會，公眾的興趣、愛好、利益追求以及價值觀等大不相同，對公共信息的需求是千差萬別的，對公共信息提供的渠道、標準、深度等要求也各不相同。但政府提供信息的“普遍性”往往在一定程度上缺少“針對性”，很難滿足社會公眾對公共信息的多層次、多角度、深度開發的信息需求，而扎根于基層的第三部門則能夠在政府公開傳播的公共信息基礎上主動開展用戶研究，進行跟蹤服務，極大改善公共信息供給質量與水平，彌補政府在公共信息傳播中的空白，最終受益者將是廣大的社會公眾[15]。

（3）增強公共信息傳播的動力

政府在公共信息傳播中投入的資源如果超過了合理的限度，實際上就會對公共利益造成損害，因為政府投入的是全體公眾的資源。世界上很多國家的政府信息公開法中都明確規定：如果為提供某項信息， 政府將要支付的開支會超過政府負擔的額度，政府可以拒絕提供該信息[16]。這樣，政府部門往往會因此而更加缺乏公共信息傳播的動力。但是，來自于社會的第三部門，一方面對公共信息具有本能的關心和自覺提供服務的動力，另一方面政府與第三部門的關系主要是通過提供財政資助和完成規定的公共信息服務來體現。所以，如果第三部門要想進一步獲得社會公眾的支持和政府的扶持，他們就需要比政府更為準確地把握公眾的信息需求，特別是一些專業性第三部門不僅要提供一般告知性信息，而且要通過信息資源的共享，主動將分布在不同網站、媒體的同一主題信息加以集中整理和組織，進行二次信息開發傳播，以提高公眾把握信息的能力[17]。由此可以看出，第三部門在公共信息傳播中具有更強的動力，他們不僅能夠保證公共信息傳播的社會公平，而且有利于提高公共信息傳播的效率。

3.以第三部門為主體的公共信息傳播模式

在政府信息公開的前提下，政府和第三部門對公共信息傳播可以形成一種合作互補、相互依賴、相互支持的新型伙伴關系。政府在公共管理和公共服務中的決定性作用明確了政府在公共信息傳播中的主導地位，對公共性程度高和對社會產生普遍影響的宏觀管理性信息、不宜第三部門傳播的信息（如外交、國防等公共信息）和那些涉及領域廣泛、資金耗費大的公共信息（如人口普查信息、公共信息教育普及）都由政府來進行集中開發和提供，消除數字鴻溝，推動信息公平獲取。而第三部門則可以在基層公共信息（如社區醫療、交通、就業等事務信息和區域性信息）、行業性專業性信息等方面有所作為[18]。這樣，通過政府和第三部門的優勢互補，形成一個有效的公共信息傳播系統，實現公共信息服務于社會公眾的目的。

由于大眾傳媒組織和公共圖書館在公共信息傳播中的特殊作用，一方面具有豐富的公共信息，成為信息集散地；另一方面具有極強的信息收集、組織和擴散的信息加工處理能力，所以，在以第三部門為主體的公共信息傳播模式（如圖2）中以這兩類組織作為代表進行研究。大眾傳媒組織和公共圖書館不僅在以政府為主體的公共信息傳播中能夠充當傳播渠道的角色，對公共信息進行被動的傳播，而且也能夠發揮積極主動的作用，收集整理各種公共信息，對公共信息進行主動傳播，以擴大公共信息的傳播范圍和覆蓋面。

四、結論

公共信息是重要的國家戰略資源，能夠有效地推動政治、經濟和社會的發展。為了實現公共信息的社會價值，彌補社會信息化過程中的數字鴻溝，我們研究了公共信息傳播的問題，分別構建了以政府和第三部門為主體的兩種公共信息傳播機制，實現公共信息的傳播渠道多樣化，保障每個社會公眾具有平等獲取信息的機會，實現公共信息開發利用的目標。

注釋：

*本文為保定市哲學社會科學規劃研究項目（批準號：200902115）和河北大學人文社會科學青年基金項目（XSK0701026）的研究成果。

[1] 周偉.當代中國公共信息公開制度及其法制化研究[J].政治學研究，2003（3）：71-76.

[2] 莫力科，王沛民.公共信息轉變為國家戰略資源的途徑[J].科學學研究，2004（6）：262-266.

[3][17][18] 夏義堃.公共信息服務的社會選擇——政府與第三部門公共信息服務的相互關系分析[J].中國圖書館學報，2004（3）：18-23.

[4] 夏義堃.公共信息資源管理的多元化管理[M].武漢：武漢大學出版社，2008.

[5] [8][9][10]程曼麗.政府傳播機理初探[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2004（2）：133-139.

[6] 沙蓮香.傳播學[M].北京：中國人民大學出版社，1990.

[7] 郭慶光.傳播學教程[M].北京：中國人民大學出版社，1999.

[11] [13]李維安主編.非營利組織管理學[M].北京：高等教育出版社，2005.

[12] 王名編著.非營利組織管理概論（修訂版）[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

[14] 陳傳夫，姚維保.我國信息資源工中獲取的差距、障礙與政府策略建議[J].圖書館學、信息科學、資料工作，2005（3）：80-83.

[15] 夏義堃.政府公益性信息資源獲取與利用的社會化模式探討[J].情報學報，2009（5）：771-776.

[16] 周毅.政府信息開放與開發的社會化和商業化：趨勢、領域與問題[J].中國圖書館學報，2005（6）：29-33.

作者單位：河北大學管理學院

中國人民大學信息資源管理學院