分稅制:一場未完成的改革

中國第一大稅——增值稅改革進入深水區。10月26日，國務院常務會議決定從2012年1月1日起，在部分地區和行業開展深化增值稅制度改革試點，逐步將目前征收營業稅的行業改為征收增值稅。

營業稅轉為增值稅是結構性減稅行為，目的是支持現代服務業發展。呼吁多年，試點終得以啟動，固然令人歡喜，但是人們對其深化改革仍是疑慮重重，最主要的原因還是老問題：中央和地方的財權分配問題。

國家稅務總局原副局長許善達曾撰文稱，1994年稅制改革和分稅制改革同步啟動時，雖然大家都明白保留營業稅不好，但是為了符合當時中央地方收入分配的布局，服從分稅制改革的需要，服務業營業稅得以保留。

作為分稅制改革的歷史遺留問題，人們普遍認為，增值稅改革仍將是個艱難而漫長的過程。目前僅是部分行業個別地方進行試點，并且營業稅改為增值稅后仍留在地方，暫時影響不大。但是作為一項制度安排，想要推廣到全國，中央和地方利益分配問題是個繞不過的檻。

1994年，中國以極大的決心終于搭建起了與市場經濟相配套的分稅分級財政體制框架，解決了中央和地方在分權與集權的循環中實現激勵一致性的難題，這在中國經濟發展史上具有里程碑式的重要意義。

但由于種種原因，分稅制改革實施以來，出現了諸多問題和困難，比如財權上收、事權下放的局面，比如“跑部錢進”等。尤其，近年來公眾抨擊地方政府職能扭曲、行為短期化、土地財政化，并把這些問題紛紛“歸罪”于分稅制改革。分稅制似乎成為了中國經濟的病根。

不過，也有很多人在為分稅制“叫屈”。中國宏觀經濟學會副會長、財政部前部長項懷誠稱，將土地財政歸罪于分稅制是個冤案，因為批地指標不是財政部門確定的，批地收入也不是財政系統征收的，這部分收入也不歸財政分配，不進財政預算。財政根本管不了這部分收入。

全國人大財經委副主任賀鏗也認為，分稅制改革與之后出現的土地財政和地方舉債并無因果關系，目前主要是財政轉移支付方式不科學、立法制度不完善，不是分稅制有問題。

財政部財政科學研究所所長賈康更是直言，把這些問題歸咎于1994年分稅制改革，是把板子完全打錯了地方。因為省以下并沒有進入分稅制狀態！“恰恰由于弊病叢生的分成制、包干制還在省以下財稅體制內運行，才會產生公眾和輿論所詬病種種源于體制改革不到位而滋生的問題。”

無論誰對誰錯，議論紛紛恰恰代表性地指出運行17年的分稅制仍是一盤未下完的棋。

改革如何繼續？賀鏗提出了三點建議，首先，分稅制改革不能過多地按照發達地區的意向進行，重點應該放在怎樣促進中國各省市協調發展上；其次，中央應該掌握多少，辦多少事情，需要進一步明確，該中央出錢的中央出；再次，要改變轉移支付結構，實現以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔，盡量減少專項轉移支付規模，只有那些必須由中央來支付的部分才實行專項轉移。

而賈康認為，目前改革關鍵在于漸進改革加配套改革。基本思路是以“省直管縣”和“鄉財縣管”為切入點，推進“扁平化”改革，構建財權與事權相呼應、財力與事權相匹配的分稅分級財政體制。

財稅改革的方向必然是公開化、正規化、程序化，合理劃分中央和地方的財權與事權是個根本性問題。過去我們花了很長時間沒劃清楚，今后很長一段時間里也不容易劃清楚，只能一步一步來。