淺議中國行政復議制度存在的若干問題及完善

摘 要：我國的行政復議制度建立以來，經過一系列的編纂和修訂，在行政救濟領域起到了積極的作用，取得成就的同時我們也應當客觀看到，我國的行政復議制度在實際運行過程中還存在著很多亟待解決的問題，本文針對我國行政復議現存的問題，對行政復議法在立法方面存在的缺失和矛盾給予補充和修改的意見，針對實現行政復議機關的準司法獨立地位和對現行復議程序和制度提出改進的方法。

關鍵詞：完善立法；書面復議；程序正義；復議機關獨立

中圖分類號：D912.112 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）36-0133-02

一、我國行政復議的概述

我國現行行政復議：意指行政復議機關依據相對人申請，對具體行政行為是否合法與適當進行審查并作出決定的救濟制度。

行政復議就其本質而言屬于行政系統內部的監督行為，是上級行政機關發現并糾正下級行政機關錯誤的行為。行政復議是政府內部層級監督的一項重要制度，是推進依法行政的一項重要內容，是政府及其部門的一項法定職責。相比較于申訴制度、信訪制度來說，起到主要作用的還是行政復議制度。完善我國行政復議制度，對于化解社會矛盾，構建社會主義和諧社會，推進依法行政具有重要的作用。

二、我國行政復議制度存在的問題

（一）立法具體規定的缺失和矛盾

1.缺乏行政復議審查和證據方面的具體規定

《行政復議法》第28條第（一）項規定，決定維持的要件之一是具體行政行為事實清楚、證據確鑿；第（三）項規定，主要事實不清、證據不足的，做出撤銷、變更或確認違法的決定。其中對于“主要證據不足”和“證據確鑿”的界定模糊，在司法實踐中難以把握，缺乏審查的標準。

2.行政復議申請期限規定尚缺乏有效的法律解釋

《行政復議法》第9條規定:“行政相對人向行政復議機關申請行政復議，應當在知道做出具體行政行為之日起的60日內提出”，沒有正當理由逾期不申請復議的即喪失復議請求權。但60日只是一般規定，涉及申請人應當知道但申請人堅持說不知道的情形，涉及對其他特別法關于復議期限的理解和運用，涉及因不可抗力或其他正當理由導致復議時效延長的問題，特別是涉及對經過訴訟，裁定應當復議先行的案件和經過信訪程序后申請復議如何認定復議時效的問題，均未作出相關規定。

3.行政復議終局的規定不利于保護行政相對人合法權益

《行政復議法》第30條第二款規定:“根據國務院或省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、草原等自然資源的所有權或使用權的行政復議決定為最終裁決。”我國行政復議法中行政復議終局的規定，表明部分復議案件排斥司法監督，削弱行政訴訟對行政復議活動的監督制約;同時行政復議終局意味著剝奪了行政相對人的訴權，即使行政相對人對復議決定不服，也無權得到司法救濟，不利于保護行政相對人的合法權益。

（二）制度和程序設計的限制與障礙

1.行政復議機構不獨立、具有從屬性，難以保證案件得到及時、公正的審理

行政復議具有準司法的特性，行政復議機構的地位是否獨立，直接關系到行政復議程序的監督功能和公正立場，影響著人們對行政法治的認知和信任程度。我國《行政復議法》并沒有針對行政復議機構作出專門規定，只是在總則中的第四條作了一個簡單的規定：依法受理行政復議申請的行政機關是行政復議機關；行政復議機關內負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。

2.責任追究機制的缺乏導致復議制度流于形式

根據我國現行行政訴訟法及其司法解釋的規定，行政相對方對復議機關維持原具體行政行為的決定不服的，以原機關為被告;復議決定改變原具體行政行為，相對方對復議決定不服的可以復議機關為被告;復議機關在法定限期內沒有作出復議決定，相對方對原具體行政行為不服的，以原行政機關為被告;對復議機關在法定期限內不作為行為不服的可以復議機關為被告。此類規定不作為行為不服的可以復議機關為被告。此類規定基本上免除了復議機關沒有依法履行復議職責的外部責任，復議機關出于不愿承擔責任的心理，這實際上嚴重削弱行政機關自我約束、監督制約的功能，行政復議演化成一種過場和形式。

3.復議機構的人員素質參差不齊，行政復議運作效率不高

現行《行政復議法》對復議機構工作人員的任職資格、期限、選任程序等都沒有作出具體規定，沒有專業的考核和培訓機制，一定程度影響復議機關作出復議決定的質量;同時，各級各部門復議機構的人員數量配備尚未完全規范，有些地方人員嚴重缺位，導致案件累積，嚴重影響到復議機關的辦事效率。

三、現存行政復議制度存在問題的原因

（一）行政復議立法與西方相比而言立法較晚，對于其制度的完善與建立還不夠成熟

我國于1999年4月29日在第九屆全國人大常委會第九次會議上通過的《中華人民共和國行政復議法》，是以立法的形式將行政復議制度法制化。立法對行政復議的規定較為貧乏，學者對我國行政復議制度和立法的研究也興起不久，民眾對于行政復議的性質和作用的了解還不夠深入，造成社會對行政復議制度的重視和接受程度尚淺。

（二）復議機關的準司法程度不夠，制度和程序設計缺乏科學性

行政復議制度是建立在上下級監督管理的基礎之上的，致使行政復議機關帶有嚴重的行政色彩，依附于行政機關，成為行政機關的內部糾錯機構，立法的主要目的在于使行政機構自我糾正，以減輕司法的負擔，正是對行政復議這一目標的過分信任，這種無外部力量的自我監督機制導致行政復議機構的自我糾錯在時間的催化下產生惰性，使制度流于形式。

四、關于完善我國行政復議制度的幾點建議

（一）立法層面給予根本的保障

針對行政復議的審查方式、復議期限和復議的管轄范圍方面的不完善和具體的地方作出調整，制定和修改相關規定。一部分案件不適用于《行政復議法》確立的原級復議和行政終局裁決制度，應該結合實踐部分取消其制度的構架性。對行政復議的規定進行調整，使之與行政訴訟規定前后一致。

（二）制度層面給予協調和支持

1.行政機構的獨立化和專業化是完善行政復議制度的關鍵

我國當下行政復議公正性差、效率低下的直接原因就在于現行極不合理的行政復議體制，具體表現為行政復議機構獨立性、專業性的欠缺。所以建立獨立統一的行政復議機關是行政復議作出公正決議的重要保證。

2.建立司法化的行政復議管轄制度

行政復議的“自我管轄”制度違背了程序正義的要求，且缺乏行政復議的回避制度約束，程序的行政化阻礙了行政復議機關行使自己的職權，在制度層面上造成了行政復議機關難以作出公正的行政復議裁決，難以有效的發揮行政復議制度的功能。調整行政復議的管轄方式，向司法制度的轉變是一種切實可行的作法。

3.行政復議機關的責任追究機制應該予以調整

行政復議機關應對自己的復議行為承擔責任，行政相對人向行政復議機關提出行政復議申請，只要符合管轄，不論復議機關是否作出行政復議決定，不論行政機關作出維持還是改變原行政行為的決定，都應該成為行政訴訟的被告，承擔法律責任，這樣才能形成復議機關外部的監督機制，避免行政復議程序流于形式。

4.引入聽證制度解決行政復議書面審查的弊端

“16世紀初，英國某法院的判決曾揭示：‘上帝從伊甸園驅逐亞當時，同時也給予他辯白之機會’而這種‘給予他辯白之機會’即為聽證的原義，同時，亦可成為聽證的最低要求”。可見，在西方法源之歷史中聽證最體現自然公正的基本，最體現權利的公平公正。我國《行政復議法》第22條規定:“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”從該條規定可以看出，行政復議案件原則上而且實踐中絕大多數也采用的是書面審查的辦法。

因此，有必要將聽證程序引入行政復議，給相對人提供陳述自己意見和主張的機會，增強行政復議活動的公開性和透明性，有效地對行政復議機關依法行使職權進行監督，實現行政的公開、公平、公正。同時，為了促進行政復議公開、公正審理，所以引進聽證制度對完善行政復議制度，建立“陽光行政”。

由于行政權力的主動性和積極性，對行政權力的制約和保護相對人的權益是行政制度設計的重要組成部分。行政復議制度對行政權力監督和約束具有重要的意義，是防止權力濫用的重要手段之一，行政權力具有本身的特殊性，采用行政復議這種帶有行政性質的準司法方式解決行政糾紛是行政實踐的經驗總結，作為糾紛解決機制，如何更好地發揮自身的作用，達到立法的目的，實現行政復議的內在價值，是制度設計的核心所在，立法應該在保障和指引方面為行政復議制度確定正確的位置和應有的價值，從而避免行政復議制度的閑置和形式化，同時在制度構成上借鑒司法的程序規定，樹立行政復議機構的中立地位，形成對行政權力的制約才能公正的評判行政行為合法、合理與否，才能真正達到保護公民合法權益的目的。

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（責任編輯/范秀利）