行政指導制度對民勤縣建立日光溫室農戶決策行為的影響

摘 要：行政指導作為一種特殊的行政行為，對達到行政目的和提高行政效率都有著極為重要的意義。本文從行政指導的角度分析民勤縣日光溫室推行中所存在的問題及其制度障礙，并提出了解決該問題的對策。

關鍵詞：行政指導；日光溫室；決策行為

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2011.12.21 文章編號：1672-3309（2011）12-43-02

行政指導作為一種非強制性行政行為和新型的行政管理方式，在當下我國所奉行的政府主導型市場經濟模式下發揮著極其重要的作用。行政指導在經濟行政中飾演重要角色，符合政府的服務功能。民勤縣政府所要推行日光溫室的行為從應然的角度講應該屬于一種行政指導行為，此行為在推廣過程中所獲得的成效以及所遭遇的尷尬，都可以從行政法的角度，尤其是從行政指導制度的角度來分析其原因。

一、行政指導的制度闡釋

所謂行政指導，是指行政主體在其法定職權范圍內，為實現特定行政目的，遵循法律位階原則，制定誘導性法律規則、政策；或者依據法律原則、規則和政策，針對特定相對人采用具體的示范、建議、勸告、警告、鼓勵、指示等非強制性方式，并施以利益誘導，促使相對人為或不為某種行為之強制性行政性行為。[1]

行政指導是我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌、由主導型政府向服務型政府轉變的理性選擇。首先，與傳統的行政強制、行政處罰等權力型較強的行政方式相比，行政指導更具靈活性、民主性；其次，行政指導是協調政府和公眾關系的有效手段。它弱化了政府的行政命令和強制服從，將命令和服從的剛性關系轉化為協商和誘導的柔性關系，是建立高效政府的必然選擇。

二、行政指導制度對民勤縣農戶決策行為影響的法律分析和制度考量

通過以上對行政指導法律制度和原理的闡述，結合對民勤縣當地具體調研數據的分析，從行政指導的角度做以下分析：

（一）民勤縣政府實施行政指導制度的必要性和必然性

位于石羊河下游的四周被沙漠包圍的民勤盆地，水位下降，礦化度上升，天然植被大面積枯萎死亡，土地沙漠化、鹽漬化進程加快，正在面臨消亡威脅。民勤綠洲北部，部分群眾無法生存，只好撂荒土地，背井離鄉，淪為“生態難民”，“羅布泊”現象已經局部顯現。石羊河流域環境不斷惡化，生態問題極其嚴重，已經引起黨中央、國務院的高度關切，并多次撥專項資金進行重點整治，以防止其生態環境進一步惡化。

基于此，為及時遏制當地不斷惡化的環境問題和生態問題，防止第二個“羅布泊”現象的重蹈覆轍，嚴格控制當地嚴重的地下用水開采，減少并逐步消除傳統大水漫灌的“大田生產模式”，利用新型節水灌溉技術，推廣日光溫室，發展新型農業已經勢在必行。因此，從遏制沙化、保護生態環境這一大局出發，民勤縣政府按照中央的決策，采取制定并大力推廣溫室大棚的行政指導政策，無疑是及時而必要的。“行政行為是否對應著特定的行為目的、目的是否正當，這是評價行政行為是否存在以及合法與否的基本標準”，[2]由此可以得出，當地政府推行日光溫室這一行政指導行為的目的是正當的、合法的。

（二）民勤縣政府推行日光溫室過程中所遭遇尷尬成因的法律分析

盡管民勤縣政府近年來推行日光溫室的政策取得了不小的成績，也有一定的收效。但是，更值得關注的是日光溫室在當地推廣過程中不被接受，屢遭冷遇。

由于政府在政策推行過程中的不合理、強制性以及建立日光溫室的經濟成本較高、銷路不暢、收入不穩定、風險較大等諸多原因，嚴重制約和影響著這一政策的順利推行。同時，民勤縣政府制定和推行這一政策也違背了行政法的基本原則和行政指導制度的基本原理，這是其推廣的日光溫室政策無法被普遍接受的關鍵之所在。具體可以從以下行政法的角度來分析：

1.民勤縣政府推行的日光溫室政策并非真正意義上的行政指導行為，而是帶有濃厚的行政強制色彩。部分地區甚至以行政指導之名行行政強制之實，導致了農戶“陽奉陰違” 的現象和對抗排斥心理，這是導致日光溫室不能普遍推行的重要原因。

從民勤縣政府推行日光溫室所采取的實際措施來看，其并非真正意義上的行政指導。根深蒂固命令式傳統行政思維和“官本位”思想的作祟，使民勤縣政府在推行日光溫室的政策時并未考慮到要尊重農戶的意愿，給予農戶必要的選擇權和期待權，不是賦予農戶以獎勵、勸導、說服等行政指導行為，一味追求政績而采取諸如“不搭棚便不給水”等非自愿、非人道的強制措施，違背農戶意愿，剝奪其選擇權，命令和強迫農戶建立溫室大棚，這實質上違背了行政指導的本質，而變相為行政強制。對于這種新型的農業模式，部分農戶按政府的要求投入大量的人力、物力卻收效甚微，故而就產生了消極對抗的心理，致使政府日光溫室的政策無法普遍推行。而在政府推行強制力度較大的地區，建立大棚的數量和民眾接受度相對較高。

2.從行政主體的角度來看，民勤縣政府推行日光溫室的行政指導行為缺乏有效的誘導利益，不能充分調動行政相對人建立日光溫室的積極性，這是導致該政策無法普遍推廣的另一重要原因。誘導利益作為行政指導最重要的構成要件之一，它不僅決定了行政指導的實效，也是行政指導能夠順利進行的關鍵和動力。

從筆者在民勤縣的實地調查和搜集的資料來看，民勤縣政府在推行日光溫室的過程中給予了建立日光溫室的農戶以一定的誘導利益。總體來看，這些措施在一定程度上的確使部分農戶產生了建立日光溫室的想法并付諸實踐。但是，從相關統計數據來看，當地建立一個溫室大棚的平均成本約為3萬元，這就意味著農戶必須自籌1萬到2萬的資金才能建立大棚。這對收入甚微，且把絕大部分資金投入到孩子教育的當地農戶來說，還是有著相當的困難。加之民勤縣農村小額貸款的金額較低，程序復雜，運作繁瑣，風險較大，從而使當地農戶顧慮重重，止步不前，望而卻步。

3.民勤縣政府推行日光溫室政策受阻的另一重要原因是其違背了行政指導的信賴保護原則，損害了建立日光溫室農戶的信賴保護利益。

從民勤縣政府所推行的日光溫室采取的具體措施和實踐來看，在很大程度上違背了行政指導的信賴保護原則。例如，當地政府在給農戶作出行政指導訂立合同時承諾有固定人員來收購，但最后卻杳無音信，致使產品滯留積壓而無法按期出售，受損嚴重。又如，政府所配備的技術服務人員不能按時按期進行行政指導等等。諸如此類的政府不守信和不作為或亂作為的行為極大地挫傷了農戶建立和繼續經營日光溫室的積極性。，同時也極大地影響了農戶的實際收益，無論是在物質上還是精神上都受到了極大的損失。致使民眾對政府喪失了信心，也使政府的公信力和權威性大打折扣。從而使農戶不愿、不敢或不能再冒險經營日光溫室。

4.從行政救濟的角度看，民勤縣政府不能有效推廣日光溫室的原因還在于沒有建立健全完善的行政指導權利救濟制度。

民勤縣政府在推行日光溫室的實際措施中，只重視日光溫室的建立數量和推行進度，而對已經建立起日光溫室農戶基于各種原因（如天災等）所受到的損失卻關注不夠，對大棚的收益、維護和經營管理等后續問題都沒有給予足夠的重視，尤其是當生產的產品不能找到銷路而連年虧損時，政府不能積極采取相應的措施予以補救或補償，這極大損害了農戶建立和經營日光溫室的積極性。

5.從經濟效益來看，民勤縣政府所推廣日光溫室的行政指導行為在很大程度上并不能給農戶帶來豐厚的收益，反而使其需要投入大量的人力、物力和財力，辛勞苦累有加而收益成效不足，這也是造成該政策無法繼續推行的最重要原因。

民勤縣農戶溫室大棚建立的日光溫室所種植的作物如西紅柿、黃瓜、人參果等蔬菜、棉花等經濟作物，由于水源的制約，與其他地區相比，成本更大，競爭力低。所以，要更好地普及和推廣日光溫室，就必須充分發揮和顯示出日光溫室的經濟效益，使農戶看到并獲得實實在在的經濟利潤，這是日光溫室能夠順利推廣的關鍵。因此，必須因地制宜地種植適合于當地環境的作物，才能提升和增加日光溫室的價值，以調動農戶建棚的積極性。民勤縣政府應該履行服務型政府的基本職責，組織人員進行調研和研發新的日光溫室的經營，根據市場需求及時轉換大棚種植作物的種類，給農戶提供更充分的信息服務和技術指導。

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參考文獻：

[1] 郭潤生、宋功德．論行政指導[M]．北京：中國政法大學出版社，1999：59．

[2] 宋功德．行政法的均衡之約[M]．北京：北京大學出版社，2004：364．