農(nóng)地制度與農(nóng)地生產(chǎn)效率

摘 要：土地問題是“三農(nóng)”問題最基本的問題，土地制度是中國(guó)農(nóng)村最基本的制度。在現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村土地不能自由流轉(zhuǎn)，這不僅制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，而且影響農(nóng)民收入的增加與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析改革現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的必要性，研究允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的可行性，并在此基礎(chǔ)上提出建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；制度變遷；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2011.12.23 文章編號(hào)：1672-3309（2011）12-46-03

土地問題是“三農(nóng)”問題最基本的問題，土地制度是中國(guó)農(nóng)村最基本的制度。近年來，“三農(nóng)”問題一直是黨和政府工作的重心。 “三農(nóng)”問題解決的關(guān)鍵是解決農(nóng)村土地問題。自上世紀(jì)70年代末80年代初以來，我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展、提高了農(nóng)民的收入。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、土地價(jià)值的提升、生產(chǎn)資料相對(duì)價(jià)格的變化，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度也需要進(jìn)一步改革和完善。

一、現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)土地流轉(zhuǎn)的限制

我國(guó)憲法修正案第二條規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”《土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收。”《民法通則》第八十條規(guī)定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。”《農(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定：“承包地不得買賣。”第三十七條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。”同時(shí)，在現(xiàn)行的土地制度下，每戶農(nóng)民擁有的土地面積不是很大，轉(zhuǎn)包、出租或者轉(zhuǎn)讓又受到承包期限的限制，使得承包土地轉(zhuǎn)包、出租與轉(zhuǎn)讓的成本太大，給農(nóng)民帶來的收益較小，價(jià)值不大。因此，在農(nóng)村并沒有很大的土地轉(zhuǎn)包、出租與轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)需求，也就不可能形成專業(yè)的農(nóng)地評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地融資、保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等中介組織，這反過來又使得農(nóng)村承包土地難以有效的流轉(zhuǎn)。

農(nóng)地不能自由流轉(zhuǎn)一是影響了農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，不能實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置，不能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)、資金、技術(shù)與土地的自由結(jié)合，不利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。二是制約了農(nóng)民獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的土地增值收益，減少了農(nóng)民的收入來源，使得農(nóng)民不能獲取本該屬于他們的土地利益，這也是城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大的原因之一。由于農(nóng)民不能獲取農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的收益，也影響了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

二、制度變遷與農(nóng)地生產(chǎn)效率

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，要么將制度視為“自然狀態(tài)”而將制度省略或剔除掉，要么將制度視為外生變量，假定制度變遷與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無關(guān)。但隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，越來越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到制度、制度變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要的作用。道格拉斯·諾斯（2008）指出：“制度在社會(huì)中具有更為基礎(chǔ)性的作用，它們是決定長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的根本因素”。從上一次我國(guó)農(nóng)村農(nóng)作制改革中，我們可以得出制度變遷與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。始于1978年，于1984年基本完成的集體制到家庭承包責(zé)任制的改革進(jìn)程（如表1）。

在改革之前的1952年至1978年間，在此期間農(nóng)業(yè)年均增長(zhǎng)率為2.9%。其中1952年至1960年也是一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度變遷期間，從1952年前的私有制變遷到“初級(jí)合作社”再到“高級(jí)合作社”；1961年至1978年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度變化較小，在這期間農(nóng)業(yè)年均增長(zhǎng)率為4.8%。而從人民公社制度變遷到家庭承包責(zé)任制期間，也即是1979年至1984年，農(nóng)業(yè)年均增長(zhǎng)率為7.7%；在改革后的1985年至1987年的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率為4.1%。

從以上的數(shù)據(jù)，可以看出，在改革前與改革后我國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)率都是比較低的，而改革期間的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)率是較高的。在改革前人民公社時(shí)期的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)率與在改革后家庭承包責(zé)任制下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)率相差并不大，也即是說家庭承包責(zé)任制下的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率并不顯著高于人民公社時(shí)期的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率，基于此我們可以推測(cè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的影響是中性的，也即是說，在給定其他因素不變的情況下，不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度下的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率是一樣的。既然家庭承包責(zé)任制下的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率并未高于人民公社時(shí)期的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率，那么改革期間是什么因素提高了農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率？我們只能將改革過程中較高的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率歸結(jié)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度由集體制到家庭承包責(zé)任制這一制度變遷過程，也即是制度變遷是改革期間農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)率提高的原因。這樣，我們得出：制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響是中性的，但制度變遷卻是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。

三、農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)的可行性分析

一種土地制度是否有效，不在于由誰擁有土地，而是在于土地能否交易。土地能否通過有效的交易，在不同的人之間、不同用途之間流轉(zhuǎn)，以動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)土地的最優(yōu)配置，這是衡量一種土地產(chǎn)權(quán)制度是否有效的標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，有人認(rèn)為土地自由流轉(zhuǎn)的前提是土地私有化，這是不對(duì)的，因?yàn)楝F(xiàn)在城市國(guó)有土地也能實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。

國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制的一個(gè)主要原因是認(rèn)為：土地的自由交易會(huì)導(dǎo)致耕地面積的減少，從而使得糧食等農(nóng)作物產(chǎn)量減少，以致引發(fā)饑荒，帶來社會(huì)動(dòng)蕩。耕地減少是指土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏猛镜绕渌猛尽５牵试S農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)就一定會(huì)導(dǎo)致耕地面積減少嗎？從表面上看，土地的城市用途的生產(chǎn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用途，如果一旦允許農(nóng)村土地自由交易，大部分的耕地可能會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫兀孛娣e必然會(huì)大幅度減少。然而，城市作為經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心，尤其是作為貿(mào)易樞紐，城市的生產(chǎn)率主要源于其集中和聚集的作用。城市的主要功能為市場(chǎng)交易提供場(chǎng)所，可以用交易效率來表示城市“生產(chǎn)率”。而市場(chǎng)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性與網(wǎng)絡(luò)外部性的特征。由于城市是集中或聚集的中心與市場(chǎng)的特征，本身就意味著城市不可能均勻分布在國(guó)土上，而且在城市范圍內(nèi)，隨著與中心的距離變遠(yuǎn)，集中度與聚集度的降低，市場(chǎng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性也隨之降低，市場(chǎng)生產(chǎn)率也隨之降低。這導(dǎo)致城市土地的地價(jià)隨著與城市中心的距離變大而降低，直到城市用途的生產(chǎn)率與農(nóng)業(yè)用途的生產(chǎn)率相等。（如圖1，由于農(nóng)業(yè)用地都是用來生產(chǎn)糧食等農(nóng)作物，假定土地農(nóng)業(yè)用途的生產(chǎn)率不變。）在城市用途的生產(chǎn)率與農(nóng)業(yè)用途的生產(chǎn)率相等的這一點(diǎn)便是城市的邊緣，距離城市中心更遠(yuǎn)的地方，城市用地的生產(chǎn)率就會(huì)低于農(nóng)業(yè)用地的生產(chǎn)率，那里把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫乇闶菦]有效率的。

圖1中的城市土地生產(chǎn)率曲線向下傾斜，表示城市土地生產(chǎn)率與城市中心距離成反方向變化；而農(nóng)村土地生產(chǎn)率為一條水平線，表示農(nóng)村土地生產(chǎn)率不變。城市生產(chǎn)率遞減規(guī)律在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出來便是“城市地價(jià)遞減規(guī)律”。

因此，允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)并不會(huì)導(dǎo)致城市用地的無限擴(kuò)張，城市用地的面積受到土地農(nóng)業(yè)用途的限制；而且隨著城市土地的擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)用地的減少，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的減少，提升農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)用地的相對(duì)價(jià)格，反過來對(duì)城市用地的擴(kuò)張形成制約。

那么，如果允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，會(huì)有多少農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫啬兀楷F(xiàn)行的法律一方面限制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為其他用途，另一方面在城市化進(jìn)程中又允許地方政府大量低價(jià)征收農(nóng)業(yè)用地。如果允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，解除法律法規(guī)對(duì)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為其他用途的限制，必然會(huì)增加農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地。但與此同時(shí)，允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)以后，制約了地方政府低價(jià)征收農(nóng)用土地，會(huì)減少農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地。這兩種因素相互抵消之后，允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)并不會(huì)導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地。因?yàn)槌鞘斜旧砭褪且环N節(jié)約土地的制度，市場(chǎng)本身就是一種節(jié)約資源的配置機(jī)制。同時(shí)，允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民可以通過轉(zhuǎn)讓宅基地獲得收益，有助于將農(nóng)村閑置與多余的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地。

下面我們來分析允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，是如何限制地方政府低價(jià)征地，減少農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市用地的。在政府征收農(nóng)村土地的過程中，當(dāng)獲得土地的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)均衡價(jià)格時(shí)，所征收的土地就會(huì)大大超過由市場(chǎng)進(jìn)行配置時(shí)的均衡水平。如圖2所示：

由圖2可以看出，如果允許土地自由流轉(zhuǎn)，那么市場(chǎng)均衡價(jià)格為P，對(duì)土地的均衡供給為Q；而當(dāng)由政府征收土地時(shí)，土地征收的補(bǔ)償價(jià)格下降為p，對(duì)土地的需求量增加到q。由于補(bǔ)償價(jià)格p小于市場(chǎng)均衡價(jià)格P，因此，必然有Q小于q。因此，如果允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中土地的轉(zhuǎn)讓價(jià)格由市場(chǎng)而不是政府來決定，那么農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為城市用地的數(shù)量必然會(huì)減少，減少的數(shù)量與現(xiàn)行政府征地補(bǔ)償價(jià)格與市場(chǎng)均衡價(jià)格兩者之差正相關(guān)，在圖2中即為q與Q兩者之間的距離。

綜上所述，允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)并不一定會(huì)減少耕地面積；相反，還有可能對(duì)政府隨意征地形成制約，減少農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐臄?shù)量。同時(shí)，允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)還能改善城市化過程中的分配結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民能夠參與分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中土地增值的好處，從而改善我國(guó)的收入分配結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距。允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)還能消除限制土地交易時(shí)導(dǎo)致的尋租行為，減少相關(guān)資源的浪費(fèi)。

四、建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

在允許農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的有效配置，提高土地的生產(chǎn)效率。

首先，建立和完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。為了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民土地利益，成立農(nóng)地價(jià)格評(píng)估中心，改變過去農(nóng)地征收過程中政府單方面、按原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，在充分考慮土地未來收益與風(fēng)險(xiǎn)等因素的基礎(chǔ)上，以土地現(xiàn)值或公允價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定價(jià)。農(nóng)村土地按市價(jià)為基準(zhǔn)進(jìn)行定價(jià)，使農(nóng)民能夠參與分享我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的土地增值收益，有利于提高農(nóng)民收入，有助于促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

其次，建立和完善土地交易中介服務(wù)組織。土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行過程比較復(fù)雜，涉及估價(jià)、談判、登記等多個(gè)環(huán)節(jié)，這些都非農(nóng)民單獨(dú)所能完成的。因此，需要建立一個(gè)組織健全、運(yùn)行高效、服務(wù)周全的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，為土地交易的供求雙方提供交易信息。實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)從“散戶—散戶”的分散、無序的流轉(zhuǎn)方式向“散戶—中介組織—散戶”的市場(chǎng)化、有序化、正規(guī)化的流轉(zhuǎn)方式的轉(zhuǎn)變，以減少土地流轉(zhuǎn)過程中搜尋、談判等交易費(fèi)用，為需要轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶提供良好的服務(wù)。

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