公民社會資本與城市社區(qū)治理

摘要20世紀(jì)90年代開始，社區(qū)治理成為我國基層民主政治的主題。然而，目前我國城市社區(qū)治理陷入“社區(qū)失靈”的困境。作為公民社會資本構(gòu)成要素的普遍信任、開放性網(wǎng)絡(luò)及互惠規(guī)范是社區(qū)善治的決定性因素。本文在剖析我國城市社區(qū)治理困境的基礎(chǔ)上，總結(jié)出公民社會資本對我國城市治理的推動作用。

關(guān)鍵詞社區(qū)治理 社區(qū)失靈 公民社會資本

中圖分類號：C916文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Social Capital of the Citizen and the Urban Community Governance

MIAO Xiaohui

(Public Management School， Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210046)

AbstractSince the beginning of 1990s'， community governance has been the theme of the democracy and politics on the primary level. However， our present civil community governance has undergone a so-called community failure， in spite of the prevalent recognition of the decisive role of general confidence， open network and mutual-beneficial convention which comprise civil social capital in good governance. The thesis， based on the analysis of our urban community governance failure， highlights the positive impetus function of civil social capital on our urban community governance.

Key wordscommunity governance; community failure; civil social capital

1 現(xiàn)階段我國城市社區(qū)治理的困境解讀

1.1 當(dāng)前我國城市社區(qū)治理的困境

我國社區(qū)治理變革大致經(jīng)歷兩個階段：1949—1978年的前治理階段（以單位制為基本制度框架，以單位為基本組織，實行行政全能管理模式），這個階段是國家一元化結(jié)構(gòu)的形成和完善階段；1978年至今的社區(qū)治理階段（通過建立社區(qū)制度，以社區(qū)為平臺承接政府剝離出的社會管理職能，以社區(qū)參與為主要方式，實行合作共治的管理模式），這一階段是國家、市場、社區(qū)三元化結(jié)構(gòu)的形成階段。

目前，我國城市社區(qū)治理已進(jìn)入整體推進(jìn)階段，“國家、市場、社區(qū)三元化”格局初露端倪，同時城市社區(qū)治理模式也呈現(xiàn)多元化。然而，從國家和社會關(guān)系的角度及社區(qū)治理的必然性和重要性來看，我國城市社區(qū)治理變革陷入一個相對停滯時期。現(xiàn)階段，從形式上看，社區(qū)已生成多元主體共同治理的格局，政府在法律和制度層面確立了社區(qū)多元治理主體在社區(qū)治理中的應(yīng)然權(quán)限和職責(zé)，但在實踐中，社區(qū)多元治理主體往往背離其應(yīng)然角色，無法發(fā)揮其應(yīng)有的社區(qū)管理功能。如《城市居民委員會組織法》確立了居民委員會法律地位，居民委員會是居民自我管理、自我表現(xiàn)教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。并明文規(guī)定居民委員會的任務(wù)主要是辦理社區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事務(wù)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安等等。然而，居民委員會的現(xiàn)實角色背離其應(yīng)然角色，出現(xiàn)自治功能弱化而行政功能強(qiáng)化的問題。①

1.2 我國城市社區(qū)治理失靈的原因解讀

究竟是什么原因造成當(dāng)前我國城市社區(qū)治理的尷尬境地？理論上看，國家已經(jīng)賦予城市社區(qū)多元主體以法律地位并明確其職責(zé)和權(quán)限，這些治理主體可以名正言順的行使其權(quán)力，履行其職責(zé)。然而，在社區(qū)治理實踐中，大多數(shù)治理主體不能夠或者不愿意去履行職責(zé)和行使權(quán)力，參與社區(qū)公共事務(wù)的管理，相反，選擇依賴政府（街道辦事處）或者政府的代理人（居民委員會），而缺乏自主和獨(dú)立意識，不懂得依靠自組織力量去解決問題。這種情況造成社區(qū)多元治理主體的現(xiàn)實角色背離其應(yīng)然角色。

實際上，當(dāng)前我國城市社區(qū)治理的癥狀是“社區(qū)失靈”的表現(xiàn)。與西方社會由于社區(qū)超出自身功能范圍而造成的社區(qū)失靈所不同的是，我國城市社區(qū)失靈是由于社區(qū)功能的無效性（即尚未真正發(fā)揮其社會管理職能）。“社區(qū)成員擁有關(guān)于其他成員行為、能力和需求的重要信息，這些信息支持社區(qū)行為規(guī)范，并充分利用有效的、不會被通常的道德風(fēng)險和逆向選擇問題所困擾的保險安排。”②而這正是政府和市場功能所不能夠涉及之處。也就是說，如果社區(qū)成員之間不能實現(xiàn)必要的信息共享，形成共同的行為規(guī)范，那么社區(qū)治理的基本優(yōu)勢將無法得以發(fā)揮。

2 社會資本與公民社會資本

2.1 社會資本的定義

社會資本（social capital）是20世紀(jì)90年代興起的學(xué)術(shù)名詞。社會資本的概念由社會學(xué)家率先提出，而后被經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等各個學(xué)科領(lǐng)域廣泛采用。社會資本有個體社會資本和團(tuán)體社會資本之分，本文將社會資本定位在團(tuán)體層面上。綜合上述概念，筆者將社會資本定義為：廣泛存在于正式或非正式社會組織中的文化價值、制度規(guī)范；各社會組織內(nèi)部形成的組織、權(quán)威、互惠合作、信任關(guān)系和各社會組織之間形成的網(wǎng)絡(luò)；以及在這些價值規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系基礎(chǔ)上積淀下來的歷史傳統(tǒng)、文化模本、價值理念和行為機(jī)制。

2.2 公民社會資本的內(nèi)涵

公民社會資本即以公民權(quán)利為基礎(chǔ)的，建立在彈性的、開放性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上的，承載自由、平等、互惠互利、普遍信任等價值規(guī)范的現(xiàn)代型社會資本。社會資本的功能具有雙重性，即具有積極作用和消極作用。從政治學(xué)角度看，社會資本能提高公民參與程度，提高政府績效，促進(jìn)民主發(fā)展。帕特南認(rèn)為，一個遵守共同互惠規(guī)范的社會比一個缺乏信任合作的社會更有效率。社區(qū)社會資本中的信任、互惠等精髓能促進(jìn)多元合作的參與網(wǎng)絡(luò)和自治組織結(jié)構(gòu)的建構(gòu)，有利于社區(qū)公共事務(wù)的治理和公共產(chǎn)品的創(chuàng)造，從而提高社區(qū)建設(shè)績效和社區(qū)發(fā)展水平。

另一方面，社會資本本身存在一些消極因素。波茨對社會資本的消極功能總結(jié)如下：第一，社會資本通常會排斥群體之外的他人獲得為該群體所控制的社會資源；第二，網(wǎng)絡(luò)或社區(qū)的封閉性有時會阻礙成員的創(chuàng)新活動，共同體的成員身份對個體提出了服從要求，不利于個人自由和事業(yè)開拓。帕特南指出了橫向網(wǎng)絡(luò)和垂直網(wǎng)絡(luò)之分，認(rèn)為“只有橫向網(wǎng)絡(luò)才有助于解決集體行動的困境，才能在共同體內(nèi)促進(jìn)制度成功。相反，無論多么密集的垂直網(wǎng)絡(luò)，都無法維系社會信任和合作。”③

可見，在社區(qū)治理實踐中，只有開放性的、橫向的、立體交叉的社會網(wǎng)絡(luò)才能克服社會資本天生的消極功能，承載起信任、互惠、團(tuán)結(jié)等現(xiàn)代民主價值規(guī)范。因此，公民社會資本無疑成為城市社區(qū)治理變革推進(jìn)的催化劑。

3 公民社會資本：城市社區(qū)善治的催化劑

“單位制”解體后，社會結(jié)構(gòu)由“國家一元化結(jié)構(gòu)”逐步轉(zhuǎn)變成“國家、市場、社區(qū)三元化結(jié)構(gòu)。城市社區(qū)成為人們參與公共活動的公共領(lǐng)域，人們建立起自由平等、溝通合作、互利互惠的信任機(jī)制和公民文化，形成一種“合作型的社會結(jié)構(gòu)”。這種社會網(wǎng)絡(luò)承載的普遍信任和互惠規(guī)范正是公民權(quán)社會資本的現(xiàn)實表現(xiàn)形式。公民社會資本成為滋養(yǎng)社區(qū)治理的土壤。

3.1 公民社會資本可以緩解社區(qū)資源短缺，促進(jìn)社區(qū)資源共享，保障社區(qū)公共物品供給

現(xiàn)階段社區(qū)組織應(yīng)成為國家政治權(quán)力的“代理人”。社區(qū)居民則通過組建或參與社區(qū)組織行使其公民權(quán)利，政府應(yīng)還權(quán)予民，引導(dǎo)社區(qū)自治功能的發(fā)揮。然而，在實踐中，社區(qū)行政化傾向依然存在：政府依然承擔(dān)大量社會職能，直接干預(yù)和控制社區(qū)事務(wù)，在社區(qū)建設(shè)過程中，過度關(guān)注社會對政府職能的承接，而忽視社區(qū)自治功能的發(fā)揮。因此，在社區(qū)組織之間形成開放性網(wǎng)絡(luò)極為重要，公民社會資本則在橫向互動網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用。

3.2 社區(qū)治理的信任及互惠機(jī)制在社區(qū)開放性網(wǎng)絡(luò)的形成中得以建構(gòu)

帕特南認(rèn)為：“公民參與網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)了交往，促進(jìn)有關(guān)個人人品的信息之流通，使得名聲得以傳遞和溢美。”而“信任與合作依賴人們對潛在伙伴的以往行為和當(dāng)前利益的真實了解，而不確定性則強(qiáng)化了集體行動的困境。”因此，“假設(shè)其他條件相同，參與者之間的交往（直接的或間接的）越多，它們之間的互信就越大，合作也就更容易。”④可見社區(qū)組織間的開放性網(wǎng)絡(luò)可以促進(jìn)社區(qū)成員間的溝通和交往，加速信息的流動，實現(xiàn)信息共享，增加了社區(qū)成員之間的信任與合作的可能性。社會團(tuán)體自發(fā)性的信任、合作與協(xié)調(diào)有賴于普遍信任、互惠規(guī)范及開放性網(wǎng)絡(luò)的形成。

3.3 公民社會資本可以提高社區(qū)居民的參與意識，解決集體行動的困境

公民社會資本增強(qiáng)社區(qū)居民的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，提高居民社區(qū)參與的積極性。在參與過程中，社區(qū)成員的合作和團(tuán)結(jié)的習(xí)慣得以培養(yǎng)，公共精神得以形成。社區(qū)的發(fā)展需要社區(qū)組織、社區(qū)成員之間建構(gòu)制度化合作關(guān)系以協(xié)調(diào)和整合多元治理主體之間的利益。人類集體行動的困境一直存在，即完全理性的個人為了追求自身利益會做出背離集體利益的非理性行為，理性個體的利己主義和公共利益的非排他性直接導(dǎo)致個人在社區(qū)參與過程中的“搭便車”動機(jī)。那么，如何擺脫集體行動困境呢？在社區(qū)中“當(dāng)人們在那里生活了多年以后，會形成許多共同的互惠規(guī)范和模式，這就是他們的社會資本，利用這一資本他們能夠建立起制度以解決公共資源使用中出現(xiàn)的困境。”⑤可見，公民社區(qū)資本所包含的普遍信任和互惠規(guī)范有利于社區(qū)擺脫集體行動困境。奧斯特羅姆也認(rèn)為，“社會資本是一種解決集體行為問題的方式，信任作為社會資本的一種形式或是促進(jìn)志愿合作的一個包含最廣的因素；社會資本的其他形成促進(jìn)成功的集體行動的產(chǎn)生，幾乎也總是通過加強(qiáng)行動者之間的信任才做到的。”⑥

3.4 公民社會資本所包含的互惠規(guī)范為社區(qū)居民自愿合作提供了監(jiān)督機(jī)制

社區(qū)公共資源和公共物品為所有社區(qū)居民共享和使用，同時需要社區(qū)居民分?jǐn)偝杀静⒆鞒鲐暙I(xiàn)。在社區(qū)實踐中，往往存在投機(jī)行為。而作為公民社會資本組成要素的互惠規(guī)范能有效監(jiān)督社區(qū)成員，增加社區(qū)成員不合作和投機(jī)行為的成本。一次不合作或欺騙行為會使該社區(qū)成員在不同的合作領(lǐng)域中成為“邊緣人”，被排除在社區(qū)共同體之外。在互惠規(guī)范這種非制度因素的引導(dǎo)下，違反者將遭受來自組織內(nèi)部的壓力和組織外部的排斥，當(dāng)違反者的投機(jī)行為不及時糾正時，具有互惠意識的人則會選擇與其他人合作并對非合作成員進(jìn)行冷處理。

注釋

①張亮.上海社區(qū)建設(shè)面臨困境：居民參與不足.社會，2001(1).

②薩繆爾.伯勒斯，赫爾伯特.基提斯.社會資本與社區(qū)治理[A].參見曹榮湘編.走出囚徒困境——社會資本與制度分析[M].上海:上海三聯(lián)書店，2003:134.

③羅伯特.D.帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)[M].王列，賴海榕，譯.南昌:江西人民出版社，2001:204-206.

④羅伯特.D.帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)[M].王列，賴海榕，譯.南昌:江西人民出版社，2001:204.

⑤羅伯特.D.帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)[M].王列，賴海榕，譯.南昌:江西人民出版社，2001:198.

⑥埃莉諾.奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道：集體行動制度的演進(jìn).余遜達(dá)等，譯.上海:上海三聯(lián)書店，2000.

參考文獻(xiàn)

[1]埃里克.M.烏斯拉納，“民主與社會資本”[A].馬克.E.沃倫編，吳輝，譯.民主與信任[M].北京：華夏出版社，2004.

[2]徐永祥.社區(qū)發(fā)展論[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2001.

[3]徐勇，陳偉東等編著.中國城市社區(qū)自治[M].武漢:武漢出版社，2002.

[4]易晉.我國城市社區(qū)治理變革與社會資本研究[D].上海:復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，2009.

[5]王梅.社區(qū)政治及其與國家政治的互動關(guān)系研究[D].西安:陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2009.