經(jīng)合組織國家高等教育公共財政支出的多維探析

摘要文章通過對公共財政支出基本內(nèi)涵的解析及經(jīng)合組織國家高等教育公共財政支出狀況的多方位闡述，旨在尋求高等教育財政出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性變化和發(fā)展趨勢，以便為我國高等教育財政體制提供參考借鑒。

中圖分類號：G47 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

A Multidimensional Analysis of OECD on Higher

Education Public Finance Expenditure

XU Rui

(Teachers' Education School， Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang 321004)

AbstractThrough analyzing the basic connotation of public finance expenditure and giving a comprehensive explanation on higher education public finance expenditure status of OECD， this paper aims to seek structural variations and development tendency of higher education finance， so as to provide a reference for our higher education fiscal system.

Key wordsOECD; higher education; public finance expenditure

1 公共財政支出與教育公共財政支出的基本內(nèi)涵

1.1 公共財政與公共財政支出

隨著西方社會財政實踐與財政思想的發(fā)展，歐洲最早產(chǎn)生了公共財政理論。我國政府是在總結(jié)改革開放以來財政改革成就和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了使傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)包模式向市場經(jīng)濟(jì)的公共財政模式轉(zhuǎn)變的財政理念。公共財政系指國家或政府集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務(wù)，滿足社會公共需要的分配活動或經(jīng)濟(jì)行為，以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財政收支體系。這種為滿足社會公共需要而構(gòu)建的政府收支活動模式或財政運行機(jī)制模式，在理論上被稱為“公共財政”。它具有以下特點：一是收益的共同性；二是收益的非排他性；三是收益的非競爭性。

公共財政支出是以政府為主體，以政府的事權(quán)為依據(jù)進(jìn)行的一種貨幣資金的支出活動。在我國，公共財政支出涵蓋公共工程支出、公共教育支出、行政管理支出、社會保險支出、醫(yī)療保健支出、公共科技支出以及公共文化事業(yè)支出等范圍。公共財政支出的數(shù)額和范圍反映了政府介入經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的規(guī)模和深度，對實現(xiàn)政府職能和國家宏觀調(diào)控目標(biāo)至關(guān)重要。

1.2 教育公共財政支出

教育，是兼具公共品性和私人品性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于人們在接受教育的過程中其目的性逐漸加強(qiáng)，也就是說教育在受益外部性方面逐漸減小，而在消費排他性方面逐漸加大，教育的這兩種屬性也呈現(xiàn)出一方減弱的同時，另一方逐漸加強(qiáng)的趨勢。這為政府供給教育和個人負(fù)擔(dān)教育成本提供了理論依據(jù)。從滿足社會公共需要這一公共財政本質(zhì)出發(fā)，可以把公共教育分為兩類：一類是社會公共需要性教育（義務(wù)性教育），一類是非社會公共需要性教育（非義務(wù)性教育）。①社會公共性教育是為提高全民族文化素質(zhì)而從事的教育，這類教育不一定直接為受教育者增加收入，但提高全民族的文化素質(zhì)，也有助于實現(xiàn)社會公平，因此應(yīng)當(dāng)由政府以社會集中的方式提供，屬于公共財政職能范圍以內(nèi)的事務(wù)。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，非社會公共性教育會直接為受教育者及投資者增加收入，受教育者本人或其它非政府部門如家庭、企業(yè)等對此付費，財政不再全部承擔(dān)此類教育費用。

我國預(yù)算安排的教育支出主要有：教育基建支出；反映教育各部門所屬各類學(xué)校和教學(xué)儀器廠等企業(yè)和事業(yè)單位的基建支出；教育費附加收入用于教育的支出；政策性補(bǔ)貼支出中用于學(xué)生課本價格的補(bǔ)貼支出；支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出中用于教育方面的支出；農(nóng)村教育附加費支出；城市維護(hù)費中用于中小學(xué)校舍維修補(bǔ)助費；教育企業(yè)的挖潛改造資金；教育科技三項費用；各種各樣教育部門的教育事業(yè)費；各種部門事業(yè)費中用于教育和干部培訓(xùn)的支出。②目前，在我國教育公共財政支出的結(jié)構(gòu)比例中，對基礎(chǔ)教育的投入少于對非基礎(chǔ)教育的投入，對社會公共需要性教育負(fù)擔(dān)的費用少于對非社會公共需要性教育負(fù)擔(dān)的費用。

2 經(jīng)合組織國家高等教育公共財政支出狀況

2.1 公共資金的相對減少

從宏觀層面來看，在過去的十年里，高等教育的資金類型和入學(xué)率分布在總體上保持穩(wěn)定，但是經(jīng)合組織國家公立高等教育院校同私立研究型院校相比，卻陷入了所謂的“公共危機(jī)”。主要反映在由高等教育系統(tǒng)擴(kuò)張所帶來的公立高等教育資金不足、入學(xué)率相對下降等方面。例如，西班牙和法國，私立高等教育院校的入學(xué)率超過高等教育總?cè)雽W(xué)率的10%，波蘭、美國和墨西哥為30%，日本和韓國超過了3/4。

盡管私立高等教育院校在多數(shù)經(jīng)合組織國家體制中只占據(jù)小部分，但是這一部分正在發(fā)展中。高等教育系統(tǒng)的擴(kuò)張，很可能導(dǎo)致一場公共資金的轉(zhuǎn)移。一項最具權(quán)威性的國際排名顯示，美國私立研究型大學(xué)比其公立大學(xué)擁有更多資金。耶魯大學(xué)，作為美國頂尖的私立研究型大學(xué)之一，2006-2007年的操作預(yù)算為19.6億美元，擁有11358名本科生和研究生，教職員工3384名，所獲的捐贈基金有225億美元。相比之下，加利福尼亞大學(xué)的伯克利校園，是美國最好的公立研究型大學(xué)之一，學(xué)校在2006-2007年的財政預(yù)算為17億美元，2007年秋季的在校生有34953人，聘用的國際教職員工有2028人。奧地利的維也納大學(xué)，也是頂尖的公立研究型大學(xué)之一，2006-2007年間可操作預(yù)算為3.54億美元（折合歐元3.09億），擁有學(xué)生72000人，學(xué)術(shù)人員6200人。這就是說，耶魯大學(xué)學(xué)生的人均經(jīng)費是伯克利校園學(xué)生的3.5倍，是維也納大學(xué)學(xué)生的35倍。此外，經(jīng)合組織其他地區(qū)的公立大學(xué)資金狀況還尚不及美國，伯克利校園學(xué)生的人均經(jīng)費是維也納大學(xué)學(xué)生的10倍。奧地利學(xué)生人均經(jīng)費位列經(jīng)合組織地區(qū)第七，但是其教育體制幾乎全部依賴于公共資金。2005年奧地利所有高等教育院校可操作預(yù)算為36億美元，共有學(xué)生244410人，教職員工29000人（2003年數(shù)據(jù)），這相當(dāng)于2倍耶魯大學(xué)的資金要負(fù)擔(dān)多過20倍耶魯大學(xué)的學(xué)生和將近9倍多的教職員。③

雖然，營利性私立院校的快速發(fā)展體現(xiàn)出高等教育院校在公共權(quán)力中更多的自主性以及傳統(tǒng)公共管理模式的轉(zhuǎn)變，但是，在一些經(jīng)合組織國家中仍存在一種廣泛的共識，那就是高等教育系統(tǒng)的擴(kuò)張已經(jīng)導(dǎo)致了它的資金不足，尤其對那些依賴于傳統(tǒng)公共管理模式的領(lǐng)域而言更是如此。值得注意的是，公共資金的減少也并非意味著資金的普遍減少，同時，更多的資金的確能夠帶來更多的資源，但并不一定就暗示更好的質(zhì)量或成本效率，在這一點上，高等教育資金的最佳水平不存在客觀的標(biāo)準(zhǔn)。

2.2院校經(jīng)費分撥的變化

1995-2005年間，所有經(jīng)合組織國家分撥高等教育院校的資金都有了實質(zhì)性增長。2005年平均每個國家為其高等教育投入比1995年多58%。④1981-2006年間，研究型大學(xué)和學(xué)術(shù)中心已經(jīng)增加了研究和發(fā)展的份額，并且其資金在2006年占據(jù)了國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.39%，1981年僅為0.28%。事實上，研究經(jīng)費在那時翻了三倍。⑤然而，當(dāng)考慮到入學(xué)率增加的因素時，國家在擴(kuò)大預(yù)算方面就會更為慎重，在1995-2005年間，有六個國家降低預(yù)算。高等教育院校每生的預(yù)算在同一時期內(nèi)平均增加了13%，自2000年開始變?yōu)?1%。⑥在大多數(shù)經(jīng)合組織國家中，院校經(jīng)費來自公共財政。只有四個經(jīng)合組織國家的院校預(yù)算中，公共資金平均占了不到50%，而在另外16個國家中，院校的公共資金比例超過70%。可以看到，不同國家的變化明顯不同：在一些國家，例如波蘭和葡萄牙，其經(jīng)費分撥的份額明顯減少，甚至超過了25%，但是多數(shù)國家變化較小。需要說明的是，平均數(shù)能夠掩飾國與國之間存在的巨大差距，而實際的個體平均情況差別更大。

經(jīng)合組織地區(qū)高等教育部門開展的研究大都是政府資助的。2006年，政府部門平均向?qū)W術(shù)研究機(jī)構(gòu)直接或間接地資助了72%。據(jù)當(dāng)年可用數(shù)據(jù)顯示，30個經(jīng)合組織國家中有15個國家的政府對學(xué)術(shù)研究的資助超過了80%。總的來說，所有的經(jīng)合組織國家在過去的十年里，分撥高等教育院校的公共資金都有所增加，然而也有七個國家比較突出，將減少公共資金的分撥份額，例如澳大利亞、意大利、芬蘭、瑞典（瑞典，為學(xué)生提供資助服務(wù)）、匈牙利和捷克。但這或許是公共資金不充足的結(jié)果，而不是一場嚴(yán)重的公共資金危機(jī)的有力證明。將來，國家內(nèi)部公共財政的分撥可能會變得更加集中，使得大多數(shù)院校沒有過去經(jīng)費充足。相反地，院校間經(jīng)費的分撥可能變得較不集中，一些研究型大學(xué)同其他國家級院校或者國外的同行相比可能會感到自身資金不足。

2.3 高等教育私人支出及家庭貢獻(xiàn)率的增大

對學(xué)生及其家庭而言，近幾年公共資金出現(xiàn)的小幅減少使得他們對高等教育成本的貢獻(xiàn)率比過去更大。在國際統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，學(xué)生高等教育成本的最佳估算就是高等教育院校支出（或預(yù)算）的家庭貢獻(xiàn)率。這種貢獻(xiàn)通常由學(xué)費構(gòu)成，但也包括其他成分，比如，食宿費用和其他所有支付給學(xué)校的費用（例如，伙食、課本和材料費，等等）。

從1990年早期開始，少數(shù)國家先行引入了學(xué)費。1998年之前，英國學(xué)生接受高等教育不需交納學(xué)費，而從2005年開始，學(xué)生交納的費用占據(jù)了英國院校預(yù)算的25%。美國和日本學(xué)生所負(fù)擔(dān)的高等教育成本明顯比其他國家更高。美國家庭對本國高等教育院校的貢獻(xiàn)最大，每生的平均費用為8795美元，這其中也包括了較高的寄宿費。在美國，兩年制社區(qū)學(xué)院、四年制公立大學(xué)和四年制私立大學(xué)其高等教育的家庭成本（包括學(xué)費）顯著不同。2008年，兩年制公立院校本科生的平均成本為2402美元（僅學(xué)費一項），四年制的公立院校為14333美元（包括6585美元的學(xué)費和雜費），非營利性的私立院校為13046美元（僅學(xué)費一項），四年制的私立院校為34132美元（包括25143美元的學(xué)雜費）。⑦

高等教育學(xué)生（家庭）成本可以通過學(xué)生資助來減輕，但是學(xué)生資助對每名學(xué)生負(fù)擔(dān)的平均成本影響不大。2005年，經(jīng)合組織國家高等教育院校的私人支出實質(zhì)上平均只有1.44%來自間接公共資助。然而，盡管學(xué)生和家庭對于高等教育院校支出的貢獻(xiàn)率日趨增長，但是多數(shù)經(jīng)合組織國家的學(xué)生仍然可從中獲益，因為他們大都會受到公共資助。例如，在美國，學(xué)生接受高等教育的費用是很高的，尤其當(dāng)他們在私立選擇性大學(xué)就讀的話，但是許多接受高等教育的學(xué)生仍舊可以獲得大量資助。2008年，大約56%的美國四年制院校（包括公立和私立）的全日制本科生其實際學(xué)費不超過9000美元。

未來幾年，學(xué)費很可能會繼續(xù)提高，尤其在原本學(xué)費收取很低或者不用交納學(xué)費的公共教育系統(tǒng)內(nèi)。例如，德國于2005年開始征繳學(xué)費。然而，在一些國家出于政治原因，則需要花很長的時間來達(dá)到。

目前，澳大利亞、新西蘭和英格蘭的財政模式極大地吸引了高等教育專家及經(jīng)濟(jì)學(xué)家。它通過一項公共貸款計劃（應(yīng)急收入）實現(xiàn)了畢業(yè)后對高學(xué)費的支付。⑧

3 對分析數(shù)據(jù)的思考

在經(jīng)合組織地區(qū) ，平均一個國家82.4%的高等教育公共預(yù)算直接撥給高等教育院校。自從1993年開始，高等教育公共財政支出的份額（包括所有投資于學(xué)生、其他（下轉(zhuǎn)第17頁）（上接第10頁）私立實體和高等教育院校的費用）平均增長了大約0.2%，2005年達(dá)到3.0%。加拿大、捷克共和國、匈牙利和美國是唯一四個在總公共財政支出份額中其高等教育公共財政支出減少的國家。政府和其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)花費了他們預(yù)算中的很大比例用于學(xué)生財政資助（當(dāng)它其中的一部分采用學(xué)生貸款的形式時，只能作為一種臨時支出，將來通常要償還并且隨后會占據(jù)公共收入的來源）。在一些國家，例如，澳大利亞、奧地利、德國、意大利、日本和挪威，轉(zhuǎn)移到學(xué)生的財政資助已超過8%（這種資助是其預(yù)算中的一部分，因此投資給院校的直接資金更少了）。在少數(shù)國家，例如，愛爾蘭和英國，會呈現(xiàn)相反的趨勢。其他一些國家，支出結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生太大變化。1990年初，一些國家高等教育院校直接公共支出的份額明顯減少，而最近幾年，用于學(xué)生財政資助的公共支出份額保持穩(wěn)定，補(bǔ)助金支出減少，學(xué)生貸款項目相對增多。

目前的分析顯示出在過去的十年，高等教育公共財政支出結(jié)構(gòu)在大多數(shù)經(jīng)合組織國家中比較穩(wěn)固。澳大利亞、新西蘭和英國引領(lǐng)著高等教育的精神革命，特別是在公共管理的質(zhì)量改革方面以及高等教育的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。除了日本和韓國，高等教育在經(jīng)合組織地區(qū)仍是一項公共事業(yè)。美國的趨勢也略有不同，因為其高等教育有著不同的歷史和傳統(tǒng)。

此外，在全球化背景下，學(xué)校、政府和專家對高等教育的思考路徑也發(fā)生了若干變化。例如，高等教育院校與政府機(jī)構(gòu)在法律和資金關(guān)系中的變化，鼓勵增加更多的私人資金和學(xué)術(shù)研究資金從而為高等教育提供公共資助，減少學(xué)生的成本分擔(dān)。對高等教育部門認(rèn)知的變化，高等教育系統(tǒng)被日益視為一個有規(guī)律的經(jīng)濟(jì)體系，將更側(cè)重于服務(wù)性。美國作為高等教育研究的典范，顯示出對國家模式多樣性的探索能在經(jīng)合組織國家中帶來公立高等教育的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。

注釋

①②何慧明.公共財政支出范圍界定的思考[J].科技資訊，2007(32).

③④⑥⑦OECD (2008a)， Education at a Glance， OECD Publishing， Paris.

⑤Vincent-Lancrin， S.(2009)， “What is Changing in Academic Research? Trends and Prospects”， in Higher Education 2030， Volume 2: Globalization， OECD Publishing， Paris.

⑧Santiago P.(2008)， Tertiary Education for the Knowledge Society， 2 Volumes， OECD Publishing， Paris.