集體林權制度改革問題及對策研究

一、目前我國集體林權改革的進展及內容

在中國現有的土地面積中，耕地約有18億畝，而林地卻有43億畝，相當于耕地面積的2.4倍，其中屬于農村集體所有的林地約有25億畝。而在全國2000多個行政縣（市）中，有1500多個是山區(qū)縣（市），山區(qū)人口占全國總人口的56%，而山區(qū)又是貧困人口聚集的林區(qū)，擁有90%以上的森林資源，有490多個國家級貧困縣分布在山區(qū)。然而我國又是世界上森林資源貧乏的國家之一，人均森林面積和蓄積面積分別為世界的1/5 和1/8，森林覆蓋率居世界的第130位，針對我國森林資源相對匱乏需求量又較大的現實情況，森林資源的可持續(xù)發(fā)展是我國林業(yè)發(fā)展應遵循的一項重要原則，在可持續(xù)發(fā)展的基礎上建立與市場經濟相適應的林業(yè)產權制度，是我國林業(yè)發(fā)展的一項長遠目標。據國家林業(yè)局研究，目前我國的林地畝均產出只有22元，僅為耕地的3%，其中自然蘊含著巨大的發(fā)展?jié)摿Α６夥帕謽I(yè)生產力，其根本途徑是實行林改。我國改革開放以來，對集體林進行了兩次林業(yè)產權改革和調整:第一次是在1983年實施了“穩(wěn)定山權林權、劃定自留山和落實林業(yè)生產責任制”的林業(yè)“三定”，采取了分山分林到戶，對宜林荒山荒地實行“誰造誰有”的政策。第二次是在1987年中共中央、國務院發(fā)布了《關于加強南方集體林區(qū)森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》之后，許多省停止了分山到戶，鼓勵各省將部分山林收歸鄉(xiāng)村統(tǒng)一經營。這些政策的出臺進一步完善了森林資源產權制度，是調動社會各方面造林積極性、促進林業(yè)更好更快發(fā)展的動力。

二、我國集體林權改革中存在的問題

（一）林權流轉有待規(guī)范

林權改革的重要目的之一是通過建立林權流轉平臺，農民可依法將擁有的林木所有權和林地使用權流轉、買賣、變現，從而實現其對山林的處置權。但是，由于林權流轉的復雜性，涉及到山林的評估、林權貸款等后續(xù)問題，其中還夾雜著基層管理組織的尋租行為，潛在而深遠地影響著林權改革績效的正常發(fā)揮。調查發(fā)現，資金缺少、信息不對稱使得大多數農民被排斥在山場競標拍賣、規(guī)模經營、資本信貸等活動以外，林地向部分外來經濟實體集中的趨勢日益增強。 林權流轉中出現的山林倒賣、炒賣問題。林權改革的一個基本設計要求是把本村的集體林權在本村之內公開進行拍賣，讓所有的村民都有機會參與投標。由于很多農民對于林地的潛在經濟價值缺乏足夠的認識，即使他們中有的人能夠競標到少部分林權，但往往又以相對低得多的價格出讓。林權改革的目的之一是“建立林權流轉平臺，農民可依法將擁有的林木所有權和林地使用權流轉、買賣、變現”。在一些地區(qū)，雖然林權改革剛剛完成，但是林權的流轉卻異常頻繁。雖然有些是正常的市場行為，但其間也夾帶部分集體林業(yè)資產的迅速流失，成為私人資產。而且林權兼并現象發(fā)展速度之快令人吃驚。

（二）林業(yè)稅費存在的問題

林業(yè)稅費負擔一直是林業(yè)生產經營者關注的熱點問題。要表現在:林農的稅費負擔仍然較重。目前，林業(yè)稅費已經大大減少了，但目前仍占26% ，減少林業(yè)稅費仍有較大的空間，林業(yè)部門還需要做進一步的工作。其次，政府財政投入不足，林業(yè)經費使用不規(guī)范。林業(yè)具有生態(tài)、社會、經濟三大效益，本應得到國家和全社會的資助和扶持。但長期以來，林業(yè)系統(tǒng)得不到財政足額撥款，經費不足，只好擠占、挪用育林款，嚴重違背了設立征收育林費的初衷。盡管近年來隨著“工業(yè)反哺林業(yè)”政策的實施，從中央到地方都出臺了一系列政策減免林業(yè)稅費，但過去國家對稅收減免常常是非營林因素考慮較多、任意性較大、政策穩(wěn)定性、連續(xù)性不夠。目前，林業(yè)界基本達成了共識，即我國林業(yè)稅費存在種類多、征收環(huán)節(jié)多、重復征收、稅負不公、使用不當等問題。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，以公共財政支出的框架來維持正常的營林費用支出，顯得尤為必要。

三、 推進集體林權制度改革原因分析

（一）市場化程度較低，增加交易費用

我國林地市場化程度較低，林權交易供給與需求乏力，增加了交易費用。林業(yè)風險防范機制尚未建立，森林資源的抵押貸款制度不完善。造成林權市場需求乏力的主要原因有以下幾個方面。首先，從我國林業(yè)保險的實踐來看，發(fā)展一直較為緩慢。其次，森林資源抵押貸款制度不完善，林業(yè)信貸受阻。根據《中華人民共和國擔保法》(1995)規(guī)定:林木資產可做貸款抵押物，依法承包的并經發(fā)包方同意的荒山、荒溝等荒地使用權可以成為抵押物客體。《農村土地承包法》規(guī)定:只有通過招標，拍賣、公開協商方式取得的荒山使用權具有抵押權。也就是說，有林地的使用權沒有抵押權。同時金融部門基于資金的安全性和森林資源資產評估制度的尚未建立，普遍不接受林木和林地資產做抵押。在沒有完善的林業(yè)風險防范機制和森林資源抵押貸款制度的情況下，林地使用權(林木所有權)的交易因巨大的經營風險和資金的短缺而需求乏力。

（二）集體林權制度改革是建設生態(tài)文明的重要內容

森林資源有三大功能：一是維持地球生物圈及生態(tài)平衡的生態(tài)功能；二是調節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保護水土、防風固沙、保護和改善人類生存環(huán)境的社會功能；三是提供木材和林副山特產品，滿足社會和經濟發(fā)展需要的經濟功能。建設生態(tài)文明、維護生態(tài)安全是林業(yè)發(fā)展的重要任務。實行集體林權制度改革，建立責權利明晰的林業(yè)經營制度，有利于調動廣大農民造林育林的積極性和愛林護林的自覺性，增加森林數量，提升森林質量，增強森林生態(tài)功能和應對氣候變化的能力，繁榮生態(tài)文化，促進人與自然和諧，推動經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

四、關于集體林權改革的對策的思考

（一）改革林業(yè)稅制

要使林業(yè)稅費和國家提出的“工業(yè)反哺林業(yè)”政策相適應，首先要簡化征稅環(huán)節(jié)，取消與林業(yè)經濟發(fā)展不相適應的稅費，合并重復設置的稅種。在林業(yè)內部生產，制定木材加工、森林采運和營林三階段稅率逐次降低的政策。其次林業(yè)稅目和稅率要體現國家產業(yè)政策的合理要求，如鼓勵發(fā)展人工林、退耕還林、荒山造林和以節(jié)約資源消耗為主要目的的木材綜合利用等;限制天然林的開發(fā)利用、林地逆轉和與環(huán)境污染等項目;再次要改革林業(yè)經費征管制度，大幅度降低林業(yè)經費征收標準甚至取消林業(yè)經費，減輕林農負擔。改革林業(yè)經費管理辦法，保障征收資金專款專用，取之于林，用之于林。

（二）引導創(chuàng)建新型的林業(yè)合作經濟組織

林改后，集體山林分到了千家萬戶，“單家獨戶”經營為主的格局由于產權清晰、利益直接，短期內必然會促進林業(yè)生產力的發(fā)展，但這種格局如果長期延續(xù)下去，勢必不利于林業(yè)經營水平的提高和生產力發(fā)展。林業(yè)的特點和國內外的經驗告訴我們，林業(yè)最終還是要走規(guī)模化、專業(yè)化、集約化經營之路。因此，在明晰林權、林農自愿和明確利益分配的基礎上，必須科學引導林農以家庭聯合經營、委托經營、合作林場、股份制林場等形式，實現適度規(guī)模經營，積極培育和發(fā)展一批新型的林業(yè)合作經濟組織。同時，在自愿、依法、有償、規(guī)范的原則下，促進并帶動一方經濟發(fā)展和林農致富。

（作者單位：廣西師范大學）