我國政府采購績效評價

一、 政府采購及其績效評價概述

政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購法定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購具有資金來源的公共性、采購目的非營利性、采購內(nèi)容的廣泛性、以及采購程序的公開性等特點(diǎn)。通過政府采購不僅可以滿足各級政府行政辦公、公共服務(wù)，以及公共工程建設(shè)等的需要，而且可以提高資金使用效率，節(jié)約財政資金；調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；增加行政透明度，防止政府腐敗。

政府采購績效評價是指運(yùn)用科學(xué)的評價方法對政府采購支出的全過程進(jìn)行相關(guān)評估和分析，將考評結(jié)果融入整個采購預(yù)算編制，使采購資金的分配和使用更加經(jīng)濟(jì)與高效，以提高政府采購活動效率、資金使用效益和政治、社會效益的管理活動。政府采購績效評價包括兩個層次的含義，即微觀績效和宏觀績效。微觀績效是就具體的采購行為而言的，分為資金效率和行政效率。宏觀績效是就政府采購做為一項制度而言的，分為規(guī)模效率、人員效率、政策效率和管理效率。在政府采購活動中引入績效評價有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，有利于合理有效配置公共資源，提高資金使用效率，提高政府采購績效。其次，它能反映政府采購的全部行為，及時糾正不當(dāng)?shù)恼少徯袨椋m時調(diào)整偏差，規(guī)避風(fēng)險；最后，有利于監(jiān)督政府采購行為，促進(jìn)廉政建設(shè)，提升政府形象。

二、我國政府采購績效評價存在的問題

（一）缺乏統(tǒng)一的法律保障，規(guī)范化程度不足

一項工作要取得實(shí)效，必須得到立法的支持，以實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化。各國在加強(qiáng)績效管理、實(shí)施績效評價時都公布了一系列規(guī)范的法律制度。而我國政府采購績效管理沒有相應(yīng)的制度和法律做保障，規(guī)范化程度明顯不足。目前，除了2003 年頒布的《集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》，我國沒有針對政府采購績效評價的統(tǒng)一規(guī)劃和制度，致使各地的評價方案對績效評價的內(nèi)容、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、績效評價的操作規(guī)程、評價結(jié)果的應(yīng)用等方面都規(guī)定的不詳細(xì)，并且地區(qū)和部門間也存在很大差別，因而評價結(jié)果很難做到客觀、公正，甚至完全流于形式。

（二）評價主體不明確，“缺位”和“越位”現(xiàn)象嚴(yán)重

西方許多國家和世界銀行等國際組織都設(shè)有政府采購績效評價機(jī)構(gòu)。而我國缺乏這樣一個有權(quán)威性的、獨(dú)立的政府采購績效評價綜合管理機(jī)構(gòu)。政府采購績效評價工作主要分散在各管理部門，各部門又主要從技術(shù)性能、項目管理方面進(jìn)行政府采購績效評價，指標(biāo)、方法和組織程序差異大，也就難以形成統(tǒng)一的、全面的政府采購績效評價。另一方面，我國政府采購績效評價主體過于單一，基本是官方評價唱獨(dú)角戲，社會化程度較低，公眾參與度不高。在官方的評估中，又主要由財政部門內(nèi)主管政府采購工作的部門來承擔(dān)，造成了政府采購管理部門既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，影響了政府采購績效評價的公正性。此外，從政府部門自身來看，采購的績效評價多以上級部門對下級部門的評價為主，一些本應(yīng)由部門自己開展、上級進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)的部門和項目的支出績效評價全都由上級行政部門實(shí)施，存在著一定程度的“越位”現(xiàn)象。

（三）評價體系不完善

當(dāng)前，我國政府采購績效評價體系還很不完善，存在很多問題。例如：重視采購項目的過程評價和經(jīng)濟(jì)性評價，忽視采購的事前評價和事后的社會效益評價；定量分析多，實(shí)質(zhì)性分析的少；對大項目進(jìn)行評價，小項目不實(shí)施評價；缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，難以適應(yīng)制度發(fā)展的需要等等。另外，我國還未構(gòu)建出一套規(guī)范的指標(biāo)體系。各有關(guān)部門的政府采購績效評價主要通過若干固定的財務(wù)、技術(shù)和工程管理指標(biāo)進(jìn)行評價，評價側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，對政府采購資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標(biāo)設(shè)置具有單一性和平面化的特點(diǎn)，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的政府采購績效評價指標(biāo)體系，沒有形成從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體評價的體系。

（四）評價結(jié)果約束乏力

在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，政府采購績效評價結(jié)果大多只是做為各有關(guān)部門的項目檔案加以保存。財政部門在分配財政資金中很少參考績效評價結(jié)果調(diào)整各采購部門的預(yù)算。績效評價結(jié)果對執(zhí)行政府采購過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人沒有直接的約束，約束力不強(qiáng)和責(zé)任追究機(jī)制不到位使績效評價的制約作用沒有得到體現(xiàn)。績效評價結(jié)果也沒有成為其他部門采購新項目的借鑒，不僅使政府采購績效評價工作流于形式，影響了政府采購績效評價工作的權(quán)威性，而且制約了政府采購績效評價工作的深入開展。

三、 完善我國政府采購績效評價的措施

（一）加強(qiáng)立法，建立規(guī)范化的制度體系

健全的法律法規(guī)體系是社會經(jīng)濟(jì)活動規(guī)范有序運(yùn)行的制度保證，政府采購績效評價也不例外。首先，我國應(yīng)加快立法進(jìn)程，盡快出臺一部全國性的政府采購支出績效評價法律法規(guī)，用來約束委托者、被評價者和評價者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，通過法律的渠道保障政府采購績效評價工作的制度化和規(guī)范化。其次，設(shè)計一套統(tǒng)一的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，以此做為開展政府采購績效評估工作的基本規(guī)范。在進(jìn)行制度化建設(shè)中我們要認(rèn)識到，有效的制度不可能是一項單一的制度，必須是一個完整的制度體系，而且這個制度體系還應(yīng)具備客觀性、科學(xué)性和適應(yīng)性的特點(diǎn)。所以我們要堅持系統(tǒng)化原則，整體規(guī)劃政府采購績效評價制度體系，提高規(guī)范化程度。

（二）明確多元化的評價主體

轉(zhuǎn)變過去單一的評價主體模式，我們可借鑒西方國家多元主體評價機(jī)制，鼓勵供應(yīng)商、公眾、使用者、社會中介機(jī)構(gòu)共同參與評價活動。要把外部評價中的群眾參與度、服務(wù)滿意度作為評價的“主維度”。讓群眾和服務(wù)對象來評價政府采購績效，可以彌補(bǔ)自上而下的評價制度的局限性。另外，為改變目前政府采購績效評價工作零碎渙散、缺乏獨(dú)立性的狀況，使政府采購績效評價工作制度化、規(guī)范化，真正形成對計劃、決策、管理的監(jiān)督和制約，應(yīng)在政府采購部門建立專門的政府采購績效評價機(jī)構(gòu)，對政府采購績效評價工作實(shí)施統(tǒng)一管理。同時，我們還要加強(qiáng)評價人員的隊伍建設(shè)，定期培訓(xùn)以提高評價人員的素質(zhì)，還可以借用高等院校和中介組織的力量，吸納社會專家，優(yōu)化評價人員結(jié)構(gòu)。

（三）完善政府采購績效評價體系

政府采購評估的關(guān)鍵是要制定一套客觀科學(xué)、能夠全面、充分反映政府工作實(shí)績的指標(biāo)體系。根據(jù)我國的實(shí)際情況，政府采購績效評價指標(biāo)體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標(biāo)相結(jié)合的原則。可以按照政府采購部門、項目、環(huán)節(jié)分別建立績效評價指標(biāo)。部門評價指標(biāo)用來衡量部門事業(yè)發(fā)展取得的業(yè)績；項目評價指標(biāo)是按照分類的原則對不同政府采購的使用效果進(jìn)行評價；環(huán)節(jié)評價指標(biāo)是衡量政府采購運(yùn)作過程中政府采購預(yù)算、采購實(shí)施過程、采購資金撥付、采購決算等各環(huán)節(jié)的績效水平。

（四）完善政府采購績效評價的配套措施

保證政府采購績效評價的順利實(shí)施，需要一些相關(guān)配套措施的輔助。首先，要完善信息交流與溝通機(jī)制，逐步建立政府采購績效評價的信息收集網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫。只有讓領(lǐng)導(dǎo)者與采購人員分享各類與采購績效有關(guān)的信息，才能最大限度地提高采購效率；只有讓公眾更完全地了解政府采購活動，政府才能提供他們所需要的服務(wù)。其次，建立責(zé)任追究機(jī)制，設(shè)置一套與績效考核結(jié)果相聯(lián)系的獎懲制度，根據(jù)政府采購績效評價的結(jié)果，對具體采購執(zhí)行行為和各有關(guān)責(zé)任人實(shí)施有效地制約和監(jiān)督。

（作者單位：河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）