“土地財政”依賴不得

土地是民生之本，發(fā)展之基，財富之源。改革開放30年來，特是1992年以來全國各地依靠土地資源開發(fā)投入，工業(yè)化、城市化日新月異，交通建設突飛猛進，創(chuàng)造了連續(xù)多年高速增長的經(jīng)濟奇跡。然而應該看到土地資源和環(huán)境的承載力已經(jīng)越來越難以支撐可持續(xù)的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展過度依賴土地和各種資源投入的弊端也越來越明顯。

一、背景與現(xiàn)狀

土地資源的緊張在中國特色城市化進程中，成為日益突出的矛盾焦點。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年全國土地出讓金達7000億元人民幣；2007年全國土地出讓收入接近1.3萬億元；2008年中國土地市場明顯降溫，全國土地出讓總收入9600多億元；根據(jù)國土資源部發(fā)布數(shù)據(jù)，2009年中國土地市場又迅速回溫，土地出讓總價款為1.59萬億元，同比增加63.4%；2010年中國國有土地使用權(quán)出讓收入達到2.91萬多億元人民幣，完成預算的213.2%。

中國指數(shù)研究院的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年11月22日，上海土地出讓收入以1369.94億元高居榜首，北京以1004.48億元位列第二，大連以893.28億元位居第三，其中，大連比去年同期增長了297.75%。從全國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2010年1-10月，全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)完成土地購置面積3.28億平方米，同比增長了36.2%，土地購置費8006億元，增長了79.2%。

“土地是財富之母”在中國的城市化進程發(fā)展模式中得到了充分的詮釋。這就是讓人歡喜讓人憂的“土地財政”。這種現(xiàn)象，不僅發(fā)生在一、二線城市，而且正在向三、四線城市，乃至縣城蔓延。有專家預測，未來幾年內(nèi)，“土地財政”將在二線以下城市廣泛興起，全國的土地出讓收入也將遠高于現(xiàn)在的水平。

為緩解供應緊張帶來的土地價格上漲，中央的調(diào)控政策要求地方政府加大土地供應力度，希望通過提高土地的供應量來抑制房價的過快上漲。但在現(xiàn)實中，土地供應的增加，不但強化了地方的“賣地沖動”，而且，由此帶來的土地出讓金的增加更強化了地方對“土地財政”的依賴。土地出讓金占據(jù)財政“半壁江山”的體制亦讓中央政府對房地產(chǎn)的調(diào)控重拳屢屢打在海綿上。今年房地產(chǎn)產(chǎn)市場調(diào)控不斷，地王亦不斷涌現(xiàn)即源于此。

二、依賴“土地財政”的弊端

“土地財政”后患無窮。其一，“土地財政”有悖于執(zhí)政為民的目的，造就了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者。低價征收農(nóng)村集體土地，嚴重侵犯了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。土地高價出讓導致房價不斷暴漲，普通百姓遭殃。其二，“土地財政”造成資金過度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，不利于優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。房地產(chǎn)泡沫顯而易見，泡沫的危害不言自明。地方政府大量土地抵押，購房的款項80％由銀行按揭，房地產(chǎn)開發(fā)的資金75％由銀行提供，一旦出現(xiàn)支付危機抑或惡性通脹，銀行業(yè)的系統(tǒng)性風險隨之發(fā)生，社會動蕩的風險恐怕也可能即刻出現(xiàn)。國外資本投入以土地資源為依托的房地產(chǎn)市場，足于房地產(chǎn)的國外資本集團充分利用了中國人“重安居”的集體心理偏好，采用“坐莊對倒”的手法將房地產(chǎn)價格迅速拉升、并造成“漲勢將長期持續(xù)的幻像”。國內(nèi)投機性資本的參與為房地產(chǎn)價格飆升起到推波助瀾的作用，地方政府的短視和私欲則使其成為一種資產(chǎn)買賣，正從核心城市的整體物業(yè)，延伸至更基礎(chǔ)的資本載體---土地。此時，國際投資者看中的，是中國經(jīng)濟增長在全球范圍內(nèi)的資產(chǎn)重估，所帶來的資產(chǎn)和匯率升值。“土地財政”實質(zhì)是透支了未來幾十年的收益，“寅吃卯糧”，損害子孫后代的利益。其三，由于地方對“土地財政”的過度使用，以及土地收益沒有得到科學、合理的支配，不僅使房價出現(xiàn)了脫離實際的上漲，而且使地方政府的負債遠遠超出了地方可承受的能力。長久下去，房價和政府負債就都很難得到控制，不僅社會穩(wěn)定面臨巨大的考驗，政府的公信力和誠信度也將面臨嚴峻的考驗。

權(quán)力尋租現(xiàn)象突出。土地資源的稀缺性，政府掌握了批地、征地、賣地的權(quán)力，權(quán)力尋租空間大，賣地過程中少數(shù)黨政干部財大氣粗揮金如土，“杈力尋租”為所欲為，土地“腐敗”嚴重。市縣委書記、市縣長成高危人群，落馬者都與“土地財政”有關(guān)。國土資源、建設住房部門熱衷于濫用職權(quán)，靠土吃“土”成為通行的潛規(guī)則。國土資源、建設住房系統(tǒng)己淪為腐敗重災區(qū)。土地“腐敗成本”必將推高房價，轉(zhuǎn)嫁給消費者，導致中央宏觀調(diào)控政策執(zhí)行力弱化。

土地浪費嚴重。中國城市規(guī)模的無序擴張，耕地被吞食的越來越多，建設用地的利用越來越粗放。目前，中國城市建設用地總量已達世界第一。城市人均建設用地已達133平方米，高于國家最高標準人均100平方米33%，高于發(fā)達國家人均82.4平方米61.41%、發(fā)展中國家人均83.3平方米59.66%。目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)約6000多萬人。其中許多人成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”。城市發(fā)展對土地的依賴有增無減，利益分配不合理，社會矛盾突出，土地出讓制度亟待進一步改革完善。

三、對策與建議

(一)削弱對“土地財政”依賴，強化樓市調(diào)控力度

從一個國家來看，房地產(chǎn)沉淀的社會資金越多，對其他領(lǐng)域的發(fā)展越不利，沒有一個國家因房地產(chǎn)發(fā)達而成為世界強國。從一個企業(yè)來看，沉迷在房地產(chǎn)就會喪失斗志，荒廢主業(yè)。日本泡沫經(jīng)濟時代購買不動產(chǎn)越多的大企業(yè)，受到的拖累就越大。靠非理性瘋狂拉高房地產(chǎn)等資產(chǎn)價格拉動的經(jīng)濟增長是不可持續(xù)的，并可能使整體經(jīng)濟和社會受害。目前我國正處于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的大好時機，地方政府一定會按照中央“十二五”規(guī)劃的建議，堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點，遏制高房價先從停止土地拍賣做起，真正地擺脫“土地財政”的束縛，把房價降下去。在調(diào)控樓市的同時，加大保障性住房建設，大規(guī)模推進保障性安居工程建設，一方面可以改善社會民生，讓普通百姓居者有其屋，有利于構(gòu)建和諧社會；另一方面保障性住房投資的上行，將有效對沖商品房投資可能出現(xiàn)下行帶來的經(jīng)濟遽然減速，保證經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。繼續(xù)推進工業(yè)化，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，增加工人農(nóng)民收入，增強老百姓購房能力，這也是未來房地產(chǎn)調(diào)控取得最終勝利的關(guān)鍵所在。

（二）發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)

過度依靠土地的發(fā)展模式現(xiàn)在已經(jīng)難以為繼，必須培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)。第一，培育新型產(chǎn)業(yè)體系。堅持以新型工業(yè)化為主攻方向，把著力點放在結(jié)構(gòu)調(diào)整上，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以新興產(chǎn)業(yè)帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)整體轉(zhuǎn)型升級。在這個過程中，資源、環(huán)境的壓力會更趨強烈。所以戰(zhàn)略性的問題是必須要實現(xiàn)節(jié)能環(huán)保，開發(fā)新能源，新材料。只有在新興產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保方面取得實質(zhì)性和全面性的進展，才能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。第二，實施創(chuàng)新發(fā)展，拓展產(chǎn)業(yè)競爭力新源泉。過去的競爭力主要依賴于低價格的資源，低標準的環(huán)境保護，低水平的勞動報酬優(yōu)勢，然而這一優(yōu)勢現(xiàn)在正在弱化，所以必須要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，要主要構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新體系，依靠技術(shù)創(chuàng)新和制度優(yōu)勢這樣一個新的源泉來支撐產(chǎn)業(yè)的競爭力。在加快推進自主創(chuàng)新方面，重點建設以企業(yè)為主體的自主創(chuàng)新平臺、產(chǎn)學研結(jié)合為主的科技創(chuàng)新服務平臺和科技成果轉(zhuǎn)化平臺。在體制機制創(chuàng)新上，積極探索有利于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的體制機制，開展資源有償使用改革試點，創(chuàng)新銀企對接機制和公共項目招標管理機制，完善一系列促進大企業(yè)發(fā)展、支持企業(yè)上市融資的政策措施。第三，要堅持把現(xiàn)代服務業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)來培育，積極推進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，放寬市場準入，堅持“非禁即入”，強化財稅支持力度，著重發(fā)展商貿(mào)物流業(yè)、金融保險業(yè)、旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)等具有一定基礎(chǔ)和規(guī)模的“五大”優(yōu)勢服務產(chǎn)業(yè)，加快培育信息服務業(yè)、科教服務業(yè)、中介服務業(yè)、社區(qū)服務業(yè)、公共服務業(yè)等具有發(fā)展?jié)摿Α⒎习l(fā)展趨勢的“五大”新興服務產(chǎn)業(yè)，擴大就業(yè)。

（三）完善制度建設

一方面，加大金融體制改革力度。進一步規(guī)范銀行的信貸行為，解決銀行在信貸投放方面的短期行為和盲目意識，加強對銀行信貸工作的監(jiān)管力度，確保銀行在信貸投放方面不再出現(xiàn)向地方政府融資平臺、開發(fā)企業(yè)過度投放資金等現(xiàn)象。從而，有效消解地方政府運用“土地財政”的外在支持力。另一方面，完善監(jiān)督制度。地方基金預算制度的滯后，造成目前大多數(shù)土地出讓金的收支仍然缺乏公眾監(jiān)督。因此，地方政府不但需要公開每年土地出讓金的總額，更要公開土地出讓金的用途。地方基金預算固然有很大的不穩(wěn)定性，但是，其編制也應該像一般財政預算那樣嚴格，同樣應該接受地方人大和公眾的監(jiān)督。

（四）大力發(fā)展實體經(jīng)濟

積極拓展實體經(jīng)濟投資渠道，引導虛擬資本進入實體經(jīng)濟，為制造業(yè)、服務業(yè)等輸血。按照國家政策和上級規(guī)定，積極完善市場公平準入機制，拓寬民營經(jīng)濟準入領(lǐng)域，積極引導民間資本進入土地整理開發(fā)、基礎(chǔ)設施、公用事業(yè)等領(lǐng)域。針對民間投資、尤其是制造業(yè)民間投資增速低的局面，制定具體政策，適當限制民間資本在虛擬資本上的過度投機，鼓勵民營資本投資實體經(jīng)濟和創(chuàng)新發(fā)展。

（五）加強土地資源保護力度

堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴格土地利用規(guī)劃和年度建設用地計劃管理，從嚴控制非農(nóng)建設占用耕地，落實耕地占補平衡，加快推進農(nóng)村土地綜合整治，進一步增強土地資源保障能力。合理安排國土資源利用的結(jié)構(gòu)、布局和時序，以國土資源優(yōu)化配置促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（羅飛單位：蘭州輸油氣分公司；李楠單位：中國石油大學（華東））