論宅基地使用權流轉

宅基地使用權流轉問題是近幾年我國理論界與實務界都在爭論的一個焦點。以2007年《物權法》出臺為分界點，在其以前，爭論焦點主要是如何立法問題——法律到底是放寬還是限制宅基地使用權流轉；在其以后，爭論焦點則轉移到立法與現實的沖突問題上，到底如何解決這種沖突，是完善法律還是讓現實適應法律。很顯然，當下的爭論主要是后者。之所以產生此種爭論，究其原因主要是以下兩方面：一方面，我國《物權法》立法時，考慮到宅基地使用權的復雜性及當時農村宅基地混亂的現實，沒有就宅基地作出細化的規定，留待條件成熟后再進行引導與規制。另一方面，由于經濟等因素刺激，導致許多農村尤其是城郊結合部土地隱形市場形成， 土地私下、變相流轉大量存在。盡管國家制定并頒布了很多限制性的政策法規，但各地仍出現了許多私下、變相流轉的的情況。

一、研究宅基地使用權流轉問題的必要性

（一）宅基地使用權流轉概念

宅基地使用權流轉是指引起宅基地使用權主體權利由一方讓渡與另一方的合法行。對此概念的準確把握還應注意以下幾點：首先，宅基地使用權流轉主體是當下擁有宅基地使用權的戶，而非村民。宅基地使用權的主體是由村民組成的戶而不是當下一些人認為的農村村民。絕不能將戶與村民等同起來，戶的意思是若干村民的意思的共同表現；村民意思是單個村民的意思表示，兩者有著本質的區別。其次，宅基地使用權主體與宅基地所有權主體不同。前者是指在宅基地上建造房屋及其附屬設施的戶；后者是指宅基地的所有者——農村集體經濟組織，即使是第三人通過流轉取得了宅基地的使用權，也并不意味著取得了宅基地的所有權，更不能以私有財產不受侵犯主張法律的保護。集體經濟組織作為宅基地的所有者在必要的時候有權收回宅基地使用權，但須依法律的規定給予適當的補償。

（二）宅基地使用權流轉需求

隨著經濟的迅速發展、社會主義新農村建設的開展，農村各方面也有了一定的進步，宅基地使用權流轉也日益活躍。村民總體上是支持流轉的，從主觀方面看，他們分為以下幾種情況：一，擁有多套農村房屋的村民為增加收入而出售住房的。二，村民僅有一處宅基地使用權，但在上面建造了多層房屋，除自己生活使用外，村民對其中的一層或者兩層進行流轉。三，一部分先富起來的村民在城鎮購買商品房后，會流轉他們的農村住宅。四，村民由于婚姻、工作、遷居、政策等因素被迫進行流轉。客觀方面看，市場經濟就是以自由和平等為前提、以競爭機制的充分利用為核心的一種資源配置方式乃至由此衍生的一種社會經濟運行機制。被市場經濟裹挾的村民必須融入其中才可能生存與發展，任何村民都不可能游離市場經濟之外而生產、生活。此時，市場經濟通過經濟這個杠桿刺激村民流轉宅基地使用權以獲得價值的最大化，既緩解了宅基地使用權供需緊張的矛盾，也適應了市場經濟的發展。

（三）宅基地使用權流轉的現行法律規定

我國沒有專門關于宅基地使用權流轉的法律規定，其內容散見于《憲法》、《物權法》、《土地管理法》及一些司法解釋。通過對這些法律法規的分析歸納，可以概括出現行法律法規對宅基地使用權流轉的立法態度：總體上嚴格限制宅基地使用權流轉，使其在法律上喪失了理論基礎，但允許宅基地使用權在集體內部流轉，住房轉讓時，宅基地使用權根據“地隨房走”的原則一并轉讓，但禁止城鎮居民在農村購置民宅，即使購置也不允許相關部門辦理產權手續；禁止宅基地的抵押；允許房屋出租、繼承，但出租后再申請宅基地的不予批準；，同時還強調了國家、集體因公共利益和鄉村發展規劃的需要，對其進行征收、征用的權利。法律法規之所以這樣規定是立足于原有法律關于宅基地使用權對農村村民居住的保障功能，又兼顧了土地發展完善的需要，為土地相關法律的修改留下了空間。

（四）宅基地使用權流轉問題的提出

目前，我國宅基地使用權流轉的現狀極其混亂，主要表現在法律法規之間沖突明顯，如“地隨房走”原則與國家禁止城鎮居民購買農村宅基地使用權的沖突，造成不同法院判決不一，影響力法律的統一性；村民以合法形式掩蓋非法目的現象仍然大量存在，如以出租變相掩蓋買賣，一旦雙方方發生爭議，將使法院陷入兩難的處境；還有就是理論界對宅基地使用權應否流轉也存在著爭議，不管哪一種理論都不能完全讓對方信服。農村土地問題是農村進行改革發展的關鍵問題，事關農村改革的成敗。而宅基地使用權又是土地問題的重要組成部分，這就決定了解決好宅基地使用權流轉問題的重大意義。宅基地使用權流轉問題不僅僅是農村問題，如果其得不到很好的解決，會造成農村的混亂，甚至會影響社會主義建設的大局。因此，必須慎重對待宅基地使用權流轉問題，對其的研究也是必須且緊迫的。

二、理論主張和實踐探索

隨著農村宅基地立法與現實的矛盾逐漸顯現，村民以實際的行動顯示出其要求宅基地使用權流轉的強烈愿望，各方面呼吁宅基地使用權流轉的聲音越來越高：法學學者以理論研究表明宅基地使用權流轉的可行性，并為村民的行為提供強有力的理論支持；一些地方政府也開始以不同形式探索宅基地使用權流轉的出路。

（一）理論主張

理論界對宅基地使用權流轉已經進行了相當廣泛且深入的探討，歸納起來主要有以下三種觀點：禁止流轉、有限流轉、自由流轉

禁止流轉是指不允許宅基地使用權單獨流轉，即空白宅基地不允許流轉，它包括未建造房屋的宅基地和以建造房屋又滅失的宅基地。此種觀點的學者認為空白宅基地是村民基于其成員權才能取得的保障性福利，除此以外，不得以其他法律未明文規定的方式取得，否則，就是違法且無效的，這種觀點在學界有一定的影響。此觀點僅以宅基地上是否有建筑物為標準而決定宅基地使用權的流轉與否未免過于簡單，而且容易造假。試想，村民為流轉宅基地使用權，實現財產的價值，完全可以臨時建造一個成本低廉的建筑物以實現流轉。

有限流轉是指宅基地使用權禁止單獨轉讓，但地上房屋通過轉讓、抵押、入股等方式流轉的，可以根據“地隨房走”的原則流轉，且受讓主體的身份不受限制。如郭明瑞認為，允許農民的房屋交易可以融通資金，與保障農民生存權并不矛盾，應當允許集體經濟組織以外的自然人隨房屋的繼承、轉讓、出租、贈與等合法方式取得宅基地使用權。但這種有限流轉方式仍以宅基地上有建筑物為流轉前提，受地上建筑物形式的約束。宅基地使用權流轉權利的實現完全依附于房屋權利的實現，這也損害了宅基地使用權的獨立性。

自由流轉是指宅基地使用權的流轉完全依據村民的意愿，用何種方式、向誰流轉不受任何人限制、干涉，而且只要程序合法，不違反國家的強制性規定，法律都予以保護。這種方式突破了宅基地使用權流轉的房屋限制、主體限制、流轉方式限制，村民的宅基地使用權即可隨地上建筑物一同流轉，也可單獨流轉；即可向集體內流轉，也可向集體外流轉；即可買賣、抵押等方式流轉，也可繼承、贈與方式流轉。總之，自由流轉完全把宅基地使用權當做一種財產，最大限度的發揮其用益物權的價值。這種學說完全不考慮我國的實際情況，沒有看到宅基地作為無償取得的保障性權利，對于農村集體經濟組織和村民的特殊意義，而把它當做一種財產權利來對待，依據其它財產的自由流轉來推斷宅基地使用權應該自由流轉，理由是不充分的。

（二）實踐做法

1、宅基地換房模式：宅基地換房模式以天津為代表，所謂“以宅基地換房”建設小城鎮，就是在堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、尊重農民自愿的原則下，農民以其宅基地按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅遷入小城鎮居住，農民原有的宅基地統一組織整理復耕，實現“占補平衡”。“以宅基地換房”的基本構想是：按照統一規劃，高標準建設一批現代化、有特色、適于產業集聚和生態宜居的新型小城市。這種模式實現了集約土地及用土地收益彌補小城鎮建設資金缺口。

2、宅基地入股模式：這種模式主要在一些經濟發達地區，他們由村民自己組建公司或村民以宅基地使用權入股其他商業性公司，對村內原村民的宅基地進行改造、開發、建設，村民依據其股權對于公司開發后的房屋，村民可以分配獲得相應的住宅并依據其原房屋的用途分配取得相應的商業面積，對于開發后的建筑經分配所余的公共設施、酒店等所獲得收益按農民持股比例進行分配。這種模式徹底打破了以往的拆遷補償模式，村民以宅基地入股城中村改造項目并參與項目利潤分配，建立了一種合理的土地利益分配新機制，有利于各方利益的平衡。

3、宅基地上市交易模式：重慶市“地票”交易是此種模式的典型代表，其宗旨是村民民擁有固定住所、穩定生活來源的情況下，允許將自己的宅基地用于置換建設用地指標。“地票”交易的基本過程：農民讓渡使用權的同時，將宅基地復墾為耕地并經驗收合格后，產生等面積的建設用地指標；不同復墾項目產生的指標，在交易所被打包組合成地票，政府制定“地票”基準交易價格，進行公開交易；開發者通過競標購入“地票”，選擇符合城鄉規劃和土地規劃的相應耕地，擬做自身建設項目；政府運用其征地權，將開發者所選耕地征轉為城鎮建設用地。

三、本文觀點

通過對宅基地使用權法律法規、實踐做法、理論研究的梳理、評析及思考，筆者認為原則上應允許宅基地使用權流轉，但具體到某種流轉方式的時候應具體對待。

（一）原則上允許流轉

所謂原則上應允許宅基地使用權流轉是指國家在宏觀立法上應選擇的立法價值導向，而非毫無限制的放開宅基地使用權流轉市場，任由其自生自滅。從我國當前的實際情況可以明顯的看出，由于當今立法嚴格限制宅基地使用權流轉與村民迫切希望流轉且隱性流轉的市場已經存在、發展的矛盾，導致了農村土地市場混亂等許多問題，也大大影響了農村的改革與發展的進程。理論界對當前立法對于宅基地制度設置的批判和對新的宅基地制度安排的廣泛而深入的探討與論證，為宅基地使用權流轉提供了理論基礎。鑒于這兩方面，國家意識到宅基地問題的嚴重性，開始在各個地區進行試點，已在獲取經驗的基礎上向全國逐漸鋪開。因此，可以說，國家是支持宅基地使用權流轉的，只是條件還不成熟。而理論界不管是有限流轉還是自由流轉都是主張宅基地使用權流轉，只是流轉的程度不同而已。所以，宅基地使用權進行流轉是一個很難逆轉的大趨勢，現狀只有適應趨勢才可能獲得長足發展，任何與社會發展趨勢相逆的措施必將給社會的進步造成不利的影響。為此，有必要對我國現行立法進行修訂，保障宅基地使用權依法有序流轉。立法必須明確規定以下幾點。

1、允許宅基地使用權依法流轉，但法律另有規定的除外。此點表明國家對宅基地使用權流轉支持的立法態度，從而鼓勵符合條件的村民積極流轉，發揮其用益物權的價值，為村民的個人發展和農村的進步提供新的動力。同時，為防止宅基地使用權的無序流轉和變相滿足強勢群體的利益訴求。宅基地使用權必須依法流轉，不得違反法律的強制性規定，有些方式的流轉必須與社會的現狀相適應，否則只會產生反面的效果。例如：地處偏遠、交通不便的農村，由于主客觀條件的限制，會使得宅基地使用權的流轉價格極低，這種情況就應該限制其流轉，否則，就會產生有錢人大量購買這里的宅基地使用權，從而為囤積土地或滿足自己奢侈服務，造成土地資源緊張，助長社會的不良風氣。

2、宅基地使用權流轉必須進行登記，否則流轉行為無效。這一條主要是考慮到當前宅基地登記混亂，絕大多數農村不存在統一的宅基地登記簿。凡是想要進行宅基地使用權流轉的村民，為保證自己流轉行為的有效性，其就必須主動要求進行登記，通過村民主動性的發揮，一方面有利于統一登記簿的完成，可以更好的保護流轉雙方轉行為的有效性，避免不必要的麻煩；另一方面也可以減輕登記部門的工作量，沒必要再為某一宅基地的四至及歸屬等東找西查，因為登記的準確與否關系到使用權主體自身流轉的利益，他們自己必會通過多種方式向登記部門證明宅基地的各方面問題，以維護自身利益。

（二）具體流轉方式

所謂具體到某種流轉方式應具體對待是指國家根據社會發展狀況、結合地方實際，逐步放開需要付出相應對價的流轉方式，如：買賣、抵押、融資等，而無需支付相應對價的流轉方式則可以直接完全放開，如：贈與、繼承等。宅基地使用權的流轉方式即宅基地使用權以何種方式進行流轉。不同學者對其流轉方式的種類的認識也不盡相同，例如，關于是否承認置換方式流轉。盡管他們認識有差異，但也有共同之處，像買賣、抵押、租賃、繼承、贈與、遺贈等流轉方式，學者們大體上都是承認的。本文僅以實際中經常使用的幾種流轉方式為例，進行更深層次的論述。在論述之前，先將流轉方式以是否支付相應對價為標準分為對價流轉方式和非對價流轉方式。

1、對價流轉方式即進行此種方式的流轉必須支付相應對價，它包括買賣、抵押、租賃等。實質上學者們對宅基地使用權流轉的爭論也主要集中在這種流轉方式上，而且中流轉方式也是村民利用其用益物權價值的主要方式，因此應給予高度重視。針對此種流轉國家目前只宜做原則性允許流轉的規定，各省、自治區、直轄市可結合地方實際制定相關是否流轉、如何流轉的規范，這是由我國經濟水平總體處于高端，但地區發展極不平衡的現狀決定的。對于買賣、抵押方式流轉，適合那些經濟發達，政府有能力提供村民社會保障的城市，對于那些村民自主生產力較強，多有一技之長的省市，也可大膽放開，鼓勵其進廠進城。對于租賃方式的流轉，一般都是村民宅基地使用權閑置的情況下，暫時性的讓渡宅基地使用權，而且也不會造成宅基地使用權主體的變更，所以，租賃方式的流轉應做為對價流轉方式的例外，法律應直接確認這種方式流轉的自由性。

2、非對價方式流轉即不用支付相應對價即可獲得宅基地使用權的流轉，它是指贈與、繼承、遺贈等。此種流轉多是原宅基地使用權喪失擁有的可能性，像原主體死亡或宣告死亡依法發生的權利、義務轉移，還有就是原權利主體自愿放棄，例如，出于移民的原因，而將現有宅基地使用權無償贈與給他人。總之，非對價方式流轉多發生在原權利主體沒有需要的可能性或必要性的時候，此時，若立法還給予嚴格限制，只會造成資源的閑置與浪費，因此，對于非對價方式的流轉法律也應直接規定其自由流轉，以充分發揮其財產性的價值。

四、結語

宅基地使用權流轉問題是農村改革發展過程中必須面對和解決的問題，隨著新一輪城市擴張和城市土地資源的緊張，農村土地必然成為決策者利益爭奪的新焦點，宅基地使用權就是其中之一，立法者必須慎重對待這個問題。農村和村民在城鄉二元體制下，為城市的發展已經做了巨大的犧牲，不僅是經濟上的更有身份上的。要知道，農村和村民才是我國的真正主體，在新一輪農村土地利益的分配中，必須維護他們的利益，原則上允許宅基地使用權流轉正是其中關鍵的一步。

（作者單位：安徽財經大學法學院）