多中心治理理論視角下中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式探究

一、多中心治理理論及其作用概述

奧氏研究了世界很多地區(qū)在不同時期的社區(qū)對于公共事務的管理，提出了多中心治理理論的新視角，“多中心”思想改變了過去單一的政府行政管理和控制，它的提出意味著地方組織為了有效地進行公共事務管理，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的目標，需要由社會中多元的行為主體通過集體行動規(guī)則，相互博弈、調(diào)適和共同合作，形成多元化的公共事務管理組織模式。

二、中國鄉(xiāng)村治理目前治理困境分析

（一）公共財政體制缺陷影響鄉(xiāng)村公共服務的供給

農(nóng)村的稅費改革，鄉(xiāng)村兩級的財力受到不同程度的影響，由于各級財政存在利己傾向，形成財權(quán)上移，事權(quán)下移，財權(quán)事權(quán)不對等的局面，另外，地方和基層財政撥付的各個環(huán)節(jié)可能存在權(quán)力尋租行為，從中央待地方的轉(zhuǎn)移支付會被縮水。地方財政的缺口影響了農(nóng)村基礎設施建設和各項改革的順利進行和農(nóng)村公共服務的質(zhì)量，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，阻礙了農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)村兩級機構(gòu)關系不順

隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推廣和人民公社的解體，政府職能從全面管理變?yōu)橐龑Х眨欢@種情況在現(xiàn)實中卻面臨問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把完成上級任務和滿足上級偏好作為最優(yōu)選擇，而忽視了對村委的指導和幫助，片面地直接控制和行政領導，弱化了村民自治功能。另一方面，代表農(nóng)民利益的農(nóng)村自治組織，為尋求擴大自治權(quán)利，抵制或拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政和宏觀指導，片面地強調(diào)自主性，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理功能的萎縮，導致了鄉(xiāng)政與村治關系的脫節(jié)，影響村民自治的治理效果，不利于鄉(xiāng)村有效健康的發(fā)展。

（三）農(nóng)民政治參與意愿不強，公共決策渠道不暢

當下鄉(xiāng)村治理中的公共決策仍由基層政府壟斷， 缺乏鄉(xiāng)村社會力量的參與，缺少雙向互動。原因在于一方面，村民受農(nóng)村教育水平限制，組織化程度和民主表達意愿理解程度較低，民主意識薄弱，參與民主決策以及民主管理的意愿冷漠，使得村民自治的制度貫徹實施存在很大缺陷。另一方面，常規(guī)的利益表達渠道不暢，農(nóng)民的意愿難以通過制度化表達，因此決策更多反映基層領導人的價值偏好，很難反映鄉(xiāng)村公眾需求，影響了決策的民主化與科學性，導致基層政府公共服務供給與村民需求不適應或有失公平，不利于農(nóng)村經(jīng)濟和社會的持續(xù)和諧發(fā)展。

三、構(gòu)建“多元共治”的中國鄉(xiāng)村治理模式的新路徑

（一）打造“引導型”基層公共服務型政府

隨著我國在總體上進入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，中央提出實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，為打造“引導型”基層公共服務政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅持“多予少取放活”，加大政府支農(nóng)投入的力度，擴大公共財政在農(nóng)村的覆蓋范圍。要強化政府在農(nóng)村建設中的責任，使政府扶持同發(fā)揮農(nóng)民的主體作用更好地相互結(jié)合，為村民自治打造良好的治理環(huán)境。

(二）培養(yǎng)具有自治能力的新型村民

要提高村民的自治能力，首先要大力發(fā)展農(nóng)村的教育事業(yè)，提高村民的文化素質(zhì)和民主政治意識，這也是創(chuàng)建農(nóng)村文化的重要途徑。二要調(diào)動其積極性通過有益的鄉(xiāng)村治理項目吸引農(nóng)民參與，培養(yǎng)和鍛煉其治理能力。

（三）創(chuàng)建鄉(xiāng)村服務的多元合作型模式

隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村公共服務需求快速增長，但鄉(xiāng)村的公共服務供給卻存在嚴重不足。從多中心治理的角度，重構(gòu)地方政府與民間組織、公民之間的關系， 通過引進市場競爭機制，吸引不同的社會主體共同參與來提供公共產(chǎn)品才能有效滿足鄉(xiāng)村公共服務的需求。多元合作不排除政府的重要性，反而應在其指導情況下不斷發(fā)揮公共監(jiān)管的功能。對于外部性不強、初始投資量不大的鄉(xiāng)村公共服務或者混合型公共產(chǎn)品，可以按市場規(guī)律由有條件的私人企業(yè)提供。在政府與市場雙失靈的情況下，非政府組織、非營利組織、第三部門或民間組織等對于公共產(chǎn)品的提供是比較有效的，不僅能夠豐富農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量， 而且能提高公共財政的投入產(chǎn)出比。

(四)完善村民自治制度，構(gòu)建通暢的村民參與表達機制

村民自治制度不是少數(shù)村民干部的自治，而是由多數(shù)人參與的農(nóng)民組織起來通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的自治管理。在當前形勢下，要使村民自治能夠更好地適應新農(nóng)村建設的需要，首先要讓村民自治走向法制化、程序化、規(guī)范化。如將村務公開、村“兩委”關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會的關系等納入立法的范疇，重視和強化民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的程序，切實保障農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。其次要促進基層政治民主文化建設，使“四個民主”完善化、系統(tǒng)化，協(xié)調(diào)發(fā)展并落實實處，村民才能真正當家作主。最后，積極倡導社會主義民主觀、法治觀和平等觀，形成良好的政治文化環(huán)境，才能使村民自治有效地為鄉(xiāng)村建設帶來良好的作用機制。

（作者單位：江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院）