政府治道變革語境下的預算公開

一、引言

超過3900條的質詢、長達27小時的討論、密集的19場會議，這是今年三月香港政府預算案面對的考驗。3月21日，香港立法會財務委員會開始審核港府遞交的新一年度財政預算案，首日會議關注環境、財經、公務員聘用等方面的開支，細致到特首曾蔭權花幾千元參與公務及社交活動，都要向立法會交代。

常言道“陽光是最好的防腐劑”，香港政府的“動真格”使大陸的預算公開為之一震，伴隨著經濟改革逐漸步入“深水區”，在既得利益集團相對清晰地形成新格局下，如何打開預算的暗箱擁抱陽光，值得我們深入思考。

二、“預算公開”的面孔

（一）本體論之維度

“預算公開”可以在靜態和動態兩種意義上使用：靜態的預算公開指公開了的政府年度財政計劃；而動態的則指年度財政收支計劃的編制、審批、執行的全過程都應當以適當方式向公眾公開。公共資金“取之于民，用之于民”，為保障公共資金的取得和使用符合公共利益，僅公開決議后的預算是不夠的，而應將預算的全過程都置于公眾的監督之下。據此，本文所稱的預算公開即動態的預算公開。

（二）價值論之維度

1、有限政府與預算公開。有限政府理論倡導個人應當享有不依賴于政府的生命、自由、健康和財產權利，政府成立的目的只是為了保護人們的上述自然權利。由于預算制度確立的最終目的是為了防止公民的合法權利受到侵害，因而，其作為構建有限政府的重要制度支持，在具體的有關預算審批和監督等具有控權功能的相關規定上，就不應流于形式，而必須客觀全面、細致深入。這就要求預算的基本內容及各項動態活動程序實現對社會公眾的公開，讓公眾“知悉”其運作的狀況，進而了解其中是否可能存在濫用和亂用行政權的漏洞。因此，預算公開是限制政府權力的必然要求。

2、責任政府與預算公開。“關于政府活動結果的公共信息缺乏，對政府的公開控制就是盲目的、摸索中的”。我國憲法第27條規定：“一切國家機關……實行工作責任制”，這表明我國的政府也是一個責任政府，有義務向公眾公開預算并接受監督。“如果政府收支沒有一本賬，如果政府收支不受監督，它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，不可能是一個負責人的政府；一個不負責任的政府，不可能是一個民主的政府。”

3、法治政府與預算公開。“法治政府，要求在憲政精神，也就是主權在民、公民權利本位基本價值觀的指導下，實現政府行為的民主化和法治化。”“法治”是與“人治”相對立的概念，其最核心的思想就是法律的至高無上的權威，在政府治理活動中，它要求行政機關依法行政，接受到法律的監督和控制。我國憲法規定國家的一切權力屬于人民，人民作為行政權的最終歸屬主體，有權對其進行監督。而監督又以公開為前提，因為“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張。”“沒有公開則無所謂正義。”可以說，法治政府的一個重要特征就是行政公開。

三、他們何以至此

自2008年《政府信息公開條例》和財政部《關于進一步推進財政預算信息公開的指導意見》實施以來，除了個別地區和部門外，多數地方還在以“國家秘密”為由，對社會公眾公開地方政府預算的要求置之不理。正如梁發芾所言：“預算公開，到了圓夢的時候，但是，圓夢的路，或許仍然充滿荊棘。”

（一）傳統文化觀念的影響

從政府官員層面看，中國封建文化傳統奉行的“民可使由之，不可使知之”的愚民哲學和文化專制主義，至今仍影響著民眾的政治心理和價值取向，從而成為政府信息公開的一大障礙。大多數官員將掌握的信息作為一種特權，造成信息公開時往往是被動或者避重就輕，形式主義嚴重。從公眾層面，公民對社會缺乏責任的客人意識在沒有相應的制度建設的情況下長期存在，參與政治過程和政治決策的意識不強。無怪乎有學者說“信息公開不僅僅是一個法律問題，同時也是一個大眾心理學問題。”

（二）政府機關的部門利益導致其公開預算的主觀愿望不強

當前，我國雖然實行社會主義市場經濟體制，但政府仍然是市場的主導，政府手中掌握有絕大部分信息資源，這些難免成為有些政府機關甚至個人牟取私利的資源。陽光的反面是陰影，政府對預算信息的“壟斷”，不僅背離了人民授權的初衷損害了人民利益，也與建立“陽光政府”依法行政的大道南轅北轍，甚至導致“尋租”與腐敗。正是長期以來形成的“對上高度負責，對下漠不關心”的應付評估考核的“政績思維”模式導致了預算公開的虛無和公民預算知情權被嚴重侵害。

（三）非政府組織的缺位

縱觀各國政府信息公開立法的實踐，大量非政府組織是催生各國政府信息公開法律制度的生力軍。日本信息公開法制的建立即為此提供了有力的佐證。正是在人權協會、日本消費者聯盟、婦女聯合會等非政府組織的大力推動下，日本各地方團體才陸續出臺了相應的政府信息公開條例，從而促使日本信息公開法的出臺。在英美等國，類似情況同樣存在。反觀我國，各類非政府組織的發展先天不足，難以作為一個利益共同體充當代言人的角色對政府施壓，我國預算公開甚至是政府信息公開現狀不容樂觀也就不難理解了。

（四）政府職能尚未得到根本轉變

兩千多年的封建專制政體和脫胎于前蘇聯的高度集權的行政管理體制對政府和公民的關系產生了深遠的影響，造成傳統的行政管理片面強調政府的管理性和公民的服從性，政府和公民的地位是不平等的。由于我國的政府信息服務體系產生于計劃經濟時期，其主要功能是自我服務、內部使用。要把政府信息向公眾開放，變成一種社會資源，會涉及政府職能轉變、部門利益和整體利益協調等諸多問題，在目前政府職能尚未得到根本轉變的情況下，要實現政府信息完全公開，任重而道遠。

四、解決對策

筆者在查閱大量資料的基礎上，不僅從預算本身，還借鑒了財政公開的相關內容，自行進行了總結梳理，通過探討方法論的形式來表達對該問題的看法。

1、依法公開原則。“依法公開”是指預算公開必須由財政預算公開的主體在法定權限范圍內按照法定程序進行公開。就是預算公開主體、范圍與內容由法律規定，公眾獲得財政預算信息的權利由法律授予，預算公開義務的履行、責任的追究必須依據和遵守法律法規。亦即做到主體合法、依據合法和程序合法。強調依法公開，是規范預算行為，提高預算透明度，防止濫用權力以維護公眾利益的需要。預算公開還有很長的路要走，制定和完善相關法律，讓預算公開成為政府的“規定動作”還需做堅持不懈的努力。在法律尚未出臺之前，已經施行的《政府信息公開條例》便是可以據此作為的依據。此外，今年兩會熱議的預算法修改事宜，筆者認為要明確規定預算公開的范圍和程序，應在其中增加對預算公開的明確規定，各級政府必須將編制的預算草案預先公之于眾，接受查詢、質詢、征求意見；審查通過的預算法律文本必須及時公之于眾，接受社會監督。

2、普遍權利原則。在當今無論是構建和諧社會之需要，還是服務型政府本身之基礎，都要求遵循“以人為本”的民主治理理念，使政府的治理活動由“為民作主”轉變為“讓民作主’，通過公民的參與來確保其存在基礎的合法性。而參與的前提首先是知悉，因此，確立公民的預算知情權便是題中之一。公民的預算知情權作為構建現代服務型政府應有之內容，至少應當包括以下兩個方面:一是通過立法確立公民了解預算信息及預算活動程序的途徑;二是通過司法實現公民在知情權受到侵害時的救濟。

3、靜態信息與動態程序的同步公開。由于預算信息的公開是靜態的，它只是預算活動的具體載體，動態的預算活動才是公共預算的核心內容。因而，預算行政程序和人大及其常委會的審批及監督工作的具體情況的公開狀況，公民參與的程度，才是判斷是否符合預算公開原則的更高標準。預算是國家為公眾提供公共產品和服務的行為，其職能是滿足社會公共需要。“為實現自己的需要，公民不僅有權知道預算運行的情況，而且在一定的條件下要求可以參與到具體的預算活動程序中來，保護自己的合法權益。”因此，預算公開不僅要求政府作出行政行為時應告知和說明理由，還應該通過聽證等制度的建立賦予公眾參與的權利，使公眾在參與中更直接地知情。

4、責任原則。完善法律責任的追究機制。能否保障預算信息公開重要的在于監督和救濟，以及后置的責任追究。沒有救濟的權利就不是權利。也正是因為缺少后置責任的規定，造成若干年來我國政府機關工作人員“不公開公開都一樣”、“多一事不如少一事”的思維定勢。而在國外，對故意封鎖信息、隱瞞信息的行為，輕則追究行政責任給與相關責任人行政處分，重則追究刑事責任。因此，有必要在政務信息法之中直接規定官員的行政責任，以保證預算信息真正的公開。

五、寫在最后的話

緊要關頭，就那么幾步路。這話，不僅適合個人，也適合一個國家。

中國政府預算走向公共化的轉型之路，就是中國走向現代化的縮影與體現。對一個國家來說，預算公開一小步，憲政文明一大步。如何給未來的中國預算改革樹立更清晰的坐標，如何實現公共化所要求的法治性與民主性，不僅是戰術選擇，還是戰略抉擇。

筆者于5月21日獲悉，財政部當日宣布，截至5月20日，報送全國人大審議預算的98個中央部門中，已有88個公開了2011年部門預算。可見，今年無疑是我國財政預算公開大踏步向前邁進的一年，然而之于未來，我們依舊在路上。

（作者單位：廈門大學法學院）