現階段我國農田水利建設投入保障機制研究

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1008-925X(2011)O7-0049-01

摘要：改革以來，我國農田水利建設投入嚴重不足，農業抗擊旱澇災害能力日趨下降。最近幾年，國家加大了水利建設的投入力度，取得了一定效果，但是，農田水利建設歷史“欠賬”問題依然嚴重，農田水利建設投入長效保障機制尚未形成。本文通過分析農田水利建設投入不足的原因并總結農田水利治理的國際經驗，給出了促進我國農田水利建設幾點措施。

關鍵詞：農業 農田水利建設 投資模式

一、我國農田水利建設投入不足的原因

從新中國成立至改革以前，中國花費了三十年的時間大搞農田水利建設，取得了輝煌的成績，并形成了與計劃經濟體制相適應的農田水利建設投入模式。但改革以后，這種投入模式已經不能與市場經濟體制相適應，導致農田水利建設投入主體缺失。農戶在農田水利建設上的投入大幅減少，政府投入嚴重不足，投向也出現偏差。一是農戶在農田水利建設上的投入大幅減少。二是政府投入嚴重不足的原因。三是農田水利建設投入機制還處于探索階段，投入長效機制還未形成。

二、農田水利建設投資模式的國際經驗

從理論上講，農田水利建設主要有四種投資模式：政府集權投資模式、純市場化投資模式、農民自愿合作投資模式、（政府、市場）混合投資模式。從世界各國的實際狀況看，純市場化投資模式和混合投資模式最為流行。純市場化投資模式以“世界銀行共識”模式為代表，混合投資模式以“東亞模式”為代表。

1．“世界銀行共識”模式的實踐效果

“世界銀行共識”模式認為，按“誰投資、誰受益”這種利益誘導原則安排農田水利建設投資可以實現農田水利設施的有效投資。主張政府退出農田水利設施的投資和管理，將農田水利設施私有化，通過市場化改革實現農田水利投入資源的有效配置。其實踐效果不太理想。

2．“東亞模式”的實踐效果

“東亞模式”主張農田水利設施建設應由國家投資為主，社會資本參與為輔。日本和韓國是推行這種模式的典型代表。以日本為例，其具體做法是：農田水利建設項目投資，依照項目投資規模、受益范圍大小，由中央政府、地方政府和農民分攤投入成本，但堅持以中央政府、地方政府投入為主，農民分攤比率很低。通過政府的財政資金引導和農戶的積極參與，“東亞模式”在日、韓兩國取得了巨大的成功。

三、促進我國農田水利建設投資的幾點措施

從農田水利建設國內實踐和國際經驗看，我國農田水利建設應確立以國家財政為主導，社會資金參與為輔助的投資模式。為了更好的發揮這種投資模式的作用，根據現階段我國農田水利建設的具體情況，可采取以下措施：

1．在農田水利建設中政府要發揮主導作用

一是由于農田水利設施具有公共性，在市場經濟條件下，其投入理應由政府主導。從各國實踐經驗來看，政府主導建設投入模式效果明顯。二是明確各級政府的責任，建立農田水利建設財政投入穩定增長機制。三是整合各項財政投入資金。由一個部門來統一協調各部門水利建設轉移支付項目的計劃和預算下達，掌握資金撥付、使用和管理情況，加強對項目的監督。

2．農田水利建設投入政策制定時要綜合考慮各地區經濟實力差異、注重財政投入公平

（1）財政投入應堅持扶優扶強與財政扶貧相結合。財政投入既要充分發揮財政資金的激勵作用，又要兼顧欠發達地區的發展狀況，完善和創新財政扶貧機制、獎懲激勵機制。

（2）改善農田水利建設中地方財政投入資金供需不匹配現狀。從近幾年全國國有土地有償出讓收入看東部九省占據總收入的三分之二左右，中西部二十二省僅占總收入的三分之一左右（這種趨勢在未來數年還會延續）。而在農田水利建設資金的需求方面，中西部地區占了近70%。可以考慮將土地出讓金管理進行政府間縱向統籌、提高資金配置效率。通過擴大一般轉移支付規模來彌補中、西部財力薄弱地區的財力缺口，平衡地區間財力差距，實現農田水利基礎設施供應均等化。

3．發揮財政資金杠桿作用，充分調動社會資金

按照2011年中央一號文件的規劃，計劃在未來十年水利建設年均投入4000億。比起2010年2000億左右的總投入，這一計劃有巨大資金缺口，光靠財政資金很難填補。財政資金只有與金融資金有效結合才能更好發揮其杠桿作用，通過資金的跨期配置實現高效率。

（1）發揮政策性金融的先導作用。一是充分發揮政策性銀行的融資優勢和政策優勢，使其加大對大中型水利基礎設施的信貸投放力度。以獨家或銀團貸款發起人的身份發放中長期貸款，從而解放財政資金用于支持農田水利建設。二是充分利用好政策性銀行在融資推動制度建設方面的獨特優勢。通過政府組織增信，把政策性銀行的融資優勢和政府組織協調優勢相結合，創新融資機制，設計出更多符合農田水利建設需要的金融產品。通過逐筆貸款促進治理結構、法人、現金流和信用建設，最終在取得項目建設成功的同時促進農村金融市場的建設、發展和完善。

（2）引導商業性金融機構支持農田水利建設。一是充分發揮商業性金融機構在微觀經濟領域的信息優勢、網點優勢和業務優勢。通過財政補貼、政府貼息、稅收優惠等方式促進其增加信貸投入，引導其將信貸投放重點放在中、小型農田水利建設領域。這樣可與政策性金融機構的信貸投向形成互補。二是央行應加強“窗口指導”力度。在商業銀行信貸立法不完善的階段，央行應通過“窗口指導”等方式加大對商業銀行的引導，強化商業銀行社會責任，使其適當放寬放款條件、合理增加貸款額度，在保本微利基礎上支持農田水利建設。

（3）加快農田水利設施產權改革，保障投資者權益。

通過產權改革、市場主體培育、借款方內部増信以及財政資金的引導等措施的有效結合，可以增加投入主體貸款的可獲得性，提高社會資金投資投入積極性，最終實現財政資金、信貸資金、農戶自有資金以及社會其它資金的有機結合。

4．探索建立科學的水價形成機制，促進水資源的商品化

（1）在水價制定過程中，在充分考慮農戶承受能力的同時也要合理體現水資源的稀缺性和商品特征，將水費收入作為農田水利設施建設與維護的重要資金來源。

（2）水資源處于農業產業鏈的上游，理清水價形成機制有利于理順整個農業產業鏈上各環節價格關系，為糧食價格市場化改革打下堅實基礎。

參考文獻：

[1]彭克強．中國糧食生產與農業基建投入關系的實證分析[J]．當代經濟研究2008，(11).

[2]陳元．發揮開發性金融的作用 促進中國經濟社會可持續發展[J]．管理世界2004，(7)